II SA/Sz 127/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi L. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego z udziałem L. J., zobowiązany pismem z dnia [...]r. wniósł do organu egzekucyjnego – Prezydenta Miasta – zarzuty na prowadzone postępowanie. Zobowiązany wskazał m.in. na nieistnienie obowiązku (art. 33 ust. 1 ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji) i wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny przekazał zarzuty wierzycielowi, celem zajęcia stanowiska w sprawie. Prezydent Miasta , występując tym razem w roli wierzyciela, na podstawie art. 33 i art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) postanowieniem z dnia [...]r. – podtrzymał zasadność egzekucji prowadzonej wobec L. J.. Odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku organ wskazał, że zarzut jest nieuzasadniony, ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu płatnego parkowania w dniu powstania egzekwowanego obowiązku, jak również obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w przypadku nieuiszczenia opłaty wynikał wprost z obowiązujących przepisów prawa miejscowego tj. uchwały Rady Miasta Szczecina Nr XLVII/971/01 z dnia 17 grudnia 2001 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz sposobu ich pobierania, wydanej na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.). Stan niezgodności z Konstytucją przepisów wprowadzających obowiązek uiszczenia opłat za parkowanie, a także kar pieniężnych za brak takiej opłaty, został usunięty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. (sygn. akt P 6/02), przy czym wątpliwości konstytucyjne dotyczyły przede wszystkim formalno-prawnej płaszczyzny funkcjonowania przepisów, nie zaś normy prawnej wynikającej z tych przepisów, ustanawiającej obowiązek uiszczania opłat. W związku z tym, mimo uznania przepisów art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, oraz przepisów § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51 poz. 608) za niezgodne z Konstytucją, Trybunał utrzymał je w mocy do dnia 30 listopada 2003 r. Utrata mocy powyższych przepisów prawa wpływa na możliwość nakładania kar i opłat, nie zaś egzekwowania obowiązków nałożonych zgodnie z prawem. Wierzyciel wskazał, że obowiązek uiszczania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, a także obowiązek ponoszenia kar za nie uiszczenie opłaty za parkowanie spoczywający na podmiocie korzystającym z drogi, wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Nie istnieje przepis prawa który przewidywałby w takiej sprawie tryb indywidualnego postępowania zakończonego wydaniem decyzji czy postanowienia. Fakt obecności pojazdu P. w obszarze strefy płatnego parkowania w oznaczonym czasie i miejscu został zarejestrowany przez pełniących swe obowiązki inspektorów i udokumentowany na blankietach "zawiadomienie o nieopłaconym postoju". Zawiadomienia były umieszczane za wycieraczką przedniej szyby samochodu i na ich podstawie sporządzone zostało upomnienie. W zażaleniu na to postanowienie L. J. podniósł, że postępowanie egzekucyjne jest bezprawne, wobec oparcia go na przepisach niezgodnych z obowiązującym prawem. Podstawą nałożenia egzekwowanej kary pieniężnej była uchwała Nr XLVII/871/01 Rady Miasta Szczecina z dnia 17 grudnia 2001 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych..., wydana na podstawie § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 3, oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Uchwała ta zawiera przepisy prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu który je ustanowił, a z art. 94 Konstytucji wynika, że upoważnienie dla jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego do stanowienia takich przepisów, musi wynikać wprost z ustawy. Warunek ten w dacie uchwalenia uchwały Nr XLVII/871/01 Rady Miasta Szczecina nie był spełniony. Ustawa o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia tej uchwały, nie przewidywała upoważnienia dla organów samorządu terytorialnego do wprowadzenia i ustalenia stawek opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych. Upoważnienie takie zostało zawarte w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2007 r. (§ 3 ust. 1 i § 4 ust. 1), które zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Wobec tego jest oczywiste, że podjęcie uchwały Nr XLVII/871/01 na podstawie upoważnienia zawartego w rozporządzeniu, a więc w akcie podstawowym, stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji i nie może zostać uznane za działanie w granicach prawa, co w sposób jednoznaczny stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. (sygn. akt P/6/02). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, art. 15 § 1, art. 18, art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.), oraz art. 13 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 2a, ust. 2b i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie wierzyciela tj. Prezydenta Miasta . Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, że Prezydent Miasta , występując w przedmiotowej sprawie w roli wierzyciela, po uprzednim doręczeniu w dniu [...] r. zobowiązanemu upomnienia, wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] r. (doręczony w dniu [...] r.) obejmujący należności z tytułu kar pieniężnych za nieopłacony postój pojazdu marki P. o nr rej. [...] w strefie płatnego parkowania w łącznej kwocie [...] zł wraz z kosztami upomnienia. Jako podstawę prawną egzekwowanej należności wskazał ustawę o drogach publicznych i uchwałę Nr XLVII/971/01 Rady Miasta Szczecina z dnia 17 grudnia 2001 r. W dniu[...] r. zobowiązany wniósł zarzut nieistnienia obowiązku. Organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r. orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. W wyroku wskazano, że pobrane na podstawie rozporządzenia opłaty nie podlegają zwrotowi oraz, że wskazane przepisy tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r. Określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego oznacza pozostawienie go na czas oznaczony w porządku prawnym, mimo stwierdzenia przez Trybunał niezgodności tego aktu z przepisami wyższego rzędu. W okresie do utraty mocy obowiązującej przepis taki ma pełną moc materialną i może być podstawą pobierania opłat parkingowych i kar pieniężnych. Powyższe oznacza, że mimo iż egzekucję administracyjną w rozpoznawanej sprawie wszczęto na podstawie tytułu wykonawczego doręczonego zobowiązanemu w dniu[...] r., nałożona kara pieniężna znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego, zatem stanowisko wierzyciela jest słuszne. SKO wskazało, że fakt obecności samochodu marki P. o nr rej. [...] należącego do zobowiązanej został zarejestrowany wielokrotnie w strefie płatnego parkowania przez pełniących swe obowiązki inspektorów, przez umieszczenie za szybą samochodu zawiadomienia, gdyż prawo nie przewiduje w tym zakresie szczególnej formy np. w postaci wydania decyzji lub innego orzeczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej opisane postanowienie L. J. wniósł o uznanie zarzutów za uzasadnione i uchylenie postanowień obu instancji. Podniósł, że po otrzymaniu tytułu egzekucyjnego wskazywał na nieistnienie zobowiązania oraz nie spełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów art. 27 § 1 u.p.e.a. tj. błędną podstawę prawną zobowiązania. Organ odwoławczy pominął badanie podstawy prawnej zobowiązania wskazanej w rubryce 29 tytułu wykonawczego, która powinna obowiązywać w dacie wystawienia tytułu wykonawczego tj. w dniu [...] r. Tymczasem wskazane w tytule wykonawczym akty prawne w swej treści nie odnoszą się do egzekwowanego zobowiązania. Uchwała Nr XLVII/971/01 z dnia 17 grudnia 2001 r. Rady Miasta Szczecina została uchylona przez § 7 uchwały Nr VII/134/03 Rady Miasta Szczecina z dnia 23 czerwca 2003 r. z dniem 30 lipca 2003 r., ponadto w swej treści nie odnosiła się do kar. Ustawa o drogach publicznych w swej treści w ogóle nie zawiera pojęcia kar, art. 13 ust. 2a dotyczy tylko pobierania opłat podwyższonych. Kary zostały wprowadzone art. 99 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i znalazły swoje umocowanie w ustawie o drogach publicznych ale dopiero od dnia 1 stycznia 2002 r. Przepisy art. 13 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przestały obowiązywać z dniem 23 listopada 2003 r. Wobec powyższego na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, wskazane w nim przepisy dotyczące kar za nieziszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach, nie mają jakiegokolwiek umocowania prawnego i nie mogą być podstawą egzekucji. Norma prawna pozwalająca organowi żądać zapłaty, musi istnieć w chwili wszczęcia egzekucji, a tytuł wykonawczy musi spełniać wymogi art. 27 § 1 u.p.e.a., w tym wskazywać podstawę prawną obowiązku. Skarżący wskazał, że oczywistym jest, iż utrata mocy obowiązującej jakiegoś przepisu, bez wskazania na możliwość jego dalszego stosowania powoduje, że przepis ten nie może być dalej stosowany. Z dniem uchylenia art. 13 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do 23 listopada 2003 r., nikt nie ma prawa dalej stosować tego artykułu, chyba że ustawodawca wprowadzi stosowny zapis, czego nie uczynił. Ponadto, skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. w imię ochrony interesów samorządu terytorialnego orzekł o braku obowiązku zwrotu pobranych opłat, to czyniąc to dał wyraz swemu przekonaniu o braku obowiązku uiszczania nie zapłaconych jeszcze opłat, co w konsekwencji dotyczy także kar. Odmienna interpretacja tego orzeczenia na gruncie zasad logiki nie miałaby sensu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych niż w niej wyrażonych przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a. – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty zobowiązanego co do zasady po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. Obowiązek uzyskania stanowiska wierzyciela nie budzi wątpliwości, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny są odrębnymi podmiotami. Natomiast w przypadku, gdy pomiędzy wierzycielem a organem egzekucyjnym występuje tożsamość podmiotowa (tzw. gdy jest to ten sam organ) zwracanie się o zajęcie stanowiska "do samego siebie" budziło wątpliwości co do celowości takiego postępowania. Powyższe wątpliwości były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale siedmiu Sędziów z dnia 25 czerwca 2007r. w sprawie o sygn. Akt I FPS 4/06 (ONSA i WSA 2007/5/112) stwierdził, że wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez kierownika statio fisci – naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości stanowisko zawarte w powyższej uchwale. W rozpoznawanej sprawie wierzycielem jest Prezydent Miasta . Ten sam organ tj. Prezydent Miasta występuje również w roli organu egzekucyjnego. Zachodzi zatem tożsamość organu egzekucyjnego oraz wierzyciela. W tych okolicznościach uznać należy, że wyrażenie stanowiska w przedmiocie zarzutów skarżącego przez wierzyciela w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również wcześniejsze zwrócenie się o zajęcie stanowiska przez ten sam organ, było bezprzedmiotowe. W konsekwencji postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 34 § 1 tej ustawy, a więc z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie organu I instancji (wierzyciela) w przedmiocie stanowiska co do zarzutów skarżącego, w ogóle nie powinno być wydane. Okoliczność tę z kolei winien zauważyć organ odwoławczy i w konsekwencji uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie w tym zakresie, a nie utrzymać to postanowienie z mocy. Konsekwencją uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w przedmiocie stanowiska wierzyciela odnośnie zarzutów zgłoszonych do postępowania egzekucyjnego, jest powrót sprawy na etap postępowania egzekucyjnego postępowania administracyjnego, w którym organ rozpatrzy zarzuty wniesione przez skarżącego. W związku z tym zarzuty skargi oparte na fakcie zaskarżenia do Sądu administracyjnego uchwały Rady Miasta Szczecina z dnia 17 grudnia 2001r., Nr XLVII/971/01 w przedmiocie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Szczecinie, będą przedmiotem rozstrzygnięcia właściwych organów egzekucyjnych. Jak się bowiem okazało Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2007r. w sprawie o sygn. II SA/Sz 472/07 stwierdził nieważność powyższej uchwały, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008r. sygn. I OSK 67/08 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku, zatem wyrok stwierdzający nieważność przedmiotowej uchwały stał się prawomocny. W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a uznając także za konieczne zastosowanie środków prawnych w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, na podstawie art. 135 P.p.s.a. – orzekł również o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy, a o niewykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie przepisu art. 152 tej ustawy.