I OSK 67/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie NSA Bożena Walentynowicz del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Sz 473/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 23 czerwca 2003 r. nr VII/134/03 w przedmiocie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Szczecinie oraz sposób ich pobierania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Szczecina z dnia 23 czerwca 2003 r. Nr VII/134/03, w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Szczecinie i sposobu ich pobierania. Prawną podstawę tej uchwały stanowiły przepisy art. 13 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608). Wymienioną uchwałę zaskarżył do WSA w Szczecinie Prokurator Okręgowy w Szczecinie, zarzucając jej rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący podniósł, iż zakwestionowana uchwała nie odpowiada konstytucyjnym warunkom jej stanowienia z uwagi na umocowanie na wadliwej podstawie prawnej. Stanowiące bowiem tę podstawę przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P6/2002. Zdaniem Prokuratora Okręgowego utrata mocy obowiązującej kwestionowanej uchwały nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż skutki tego aktu prawa miejscowego nie zamknęły się w okresie od momentu jego wejścia w życie do dnia utraty mocy. Rada Miasta Szczecina wnosiła o oddalenie wniosku Prokuratora Okręgowego podnosząc, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r. określił, iż przepisy uznane za niekonstytucyjne, tym orzeczeniem tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r., a więc obowiązywały one w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały. Stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta Szczecina z dnia 23 czerwca 2003 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Szczecina wprowadziła opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Szczecinie oraz określiła sposób ich pobierania, powołując jako podstawę prawną, między innymi, przepisy § 3 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zakwestionowana uchwała ma charakter przepisu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, zaś zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P.6/2002 orzekł, że art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 958 ze zm.) w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 214, poz. 1816), jest niezgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP oraz, że § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia jest niezgodny z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Ponadto w pkt III wyroku Trybunał określił, iż art. 13 ust. 4 ustawy, § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r., natomiast w pkt II postanowił, iż pobrane na podstawie przepisów § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia opłaty nie podlegają zwrotowi. Skarżący trafnie podniósł, że przedmiotowa uchwała mogła zostać zaskarżona do sądu administracyjnego pomimo utraty jej mocy obowiązującej, gdyż jej skutki nie ustały automatycznie z dniem, w którym przestała ona obowiązywać. Należy bowiem zauważyć, że zapisy tej uchwały zobowiązywały jej adresatów do uiszczania stosownych opłat, a niepodporządkowanie się im umożliwiało podjęcie przez właściwy organ działań zmierzających do ich wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego. Pomimo niekonstytucyjności podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, osoby zobowiązane zmuszane były do wnoszenia opłat oraz podania się egzekucji, co w niektórych przypadkach miało miejsce także obecnie. Zdaniem WSA nie ulega wątpliwości, iż uchwała Nr XLVII/971/01 Rady Miasta Szczecina z dnia 17 grudnia 2001 r. jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gdyż została wydana w oparciu o przepisy, których niezgodność z Konstytucją RP orzekał Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. Wydanie przez organ po orzeczeniu przez Trybunał Konstytucyjny w omawianym przedmiocie aktu administracyjnego w oparciu o przepis uznany za niekonstytucyjny, skutkowałoby traktowaniem takiego aktu jako wydanego bez podstawy prawnej, ponieważ przepis utracił moc obowiązującą. Z uwagi na powyższe, uzasadnione jest stwierdzenie, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej uchwała organu gminy musi również zostać uznana za wadliwą. Wadliwość ta odpowiada przesłance nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Wymieniony wyrok zaskarżyła Rada Miasta Szczecina skargą kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego S. K.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie: a) art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez stwierdzenie na jego podstawie nieważności uchwały rady gminy, która zachowała moc po orzeczeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu, na podstawie którego uchwała została podjęta; b) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegające na zastosowaniu go do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, która nie była sprzeczna z prawem w chwili jej przyjęcia; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 52 § 1 tej ustawy poprzez rozpoznanie skargi na nieistniejący akt administracyjny. Uzasadniając postawione zarzuty podniesiono, że wobec utraty mocy przez przepisy stanowiące prawną podstawę zakwestionowanej uchwały dopiero z dniem 30 listopada 2003 r., co było skutkiem określenia takiego terminu na mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny, przepisy te obowiązywały do tej daty i uchwała w dacie jej podjęcia nie była dotknięta wadą odpowiadającą przesłance nieważności. Skarga kasacyjna zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zauważyć, iż wbrew zarzutowi tej skargi prawną podstawą wyroku stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Szczecina z dnia 23 czerwca 2003 r. nie był przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, lecz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ten ostatni przepis powołany został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako prawna podstawa rozstrzygnięcia. Stanowi on, że nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Omówienie w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i wyprowadzenie z niego posiłkowych argumentów dla uwzględnienia skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie nie oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zakwestionowanej uchwały na podstawie tego przepisu. Zarzut naruszenia przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest więc nieuzasadniony. To samo dotyczy również zarzutu naruszenia art. 52 § 1 P.p.s.a. Skarżący dopatruje się naruszenia tego przepisu na skutek rozpoznania skargi na nieistniejący akt administracyjny, gdyż zaskarżona uchwała utraciła swoją moc z dniem wejścia w życie kolejnej uchwały Rady Miasta Szczecina wydanej w tym samym przedmiocie, to jest z dniem 1 grudnia 2003 r. Z faktu, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem skarżący wyprowadził wniosek, iż skargę można wnieść tylko na obowiązującą uchwałę. Nie można bowiem żądać uchylenia uchwały, która już nie obowiązuje. Omówiony zarzut nie jest uzasadniony, gdyż w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 52 § 1 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, iż prokurator wnoszący skargę do Sądu nie ma obowiązku wyczerpywania środków zaskarżenia, które zgodnie z prawem służyły innym uprawnionym do wniesienia skargi. Błędny jest wniosek, iż po formalnym uchyleniu uchwały organu samorządu terytorialnego, nie może być uwzględnione żądanie oparte na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy w pełni bowiem podzielić zasadność stanowiska WSA w Szczecinie odwołującego się w tej kwestii do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, iż przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny, rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do tej sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zgodnie z pkt II wskazanej uchwały T.K., skarga na uchwałę taką jest w dalszym ciągu dopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał przekonywująco powody, dlaczego mimo formalnego nieobowiązywania przedmiotowej uchwały zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi Prokuratora. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 91 § 1 u.s.g. przez stwierdzenie nieważności uchwały, która w dacie jej podjęcia była oparta na niewadliwej podstawie wynikającej z obowiązującego prawa. Stwierdzając niezgodność art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczególnych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych z art. 7, 92 i 94 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny jednocześnie (pkt III wyroku z 10 grudnia 2002 r.), na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji określił, że przepisy te tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r. Takie "odroczenie" daty utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu nie oznacza, iż przepis ten powinien być stosowany bez zastrzeżeń przez sądy do stanów faktycznych, powstałych przed ogłoszeniem wyroku lub innym terminem ustalonym przez Trybunał. Zarówno bowiem w orzecznictwie Sądu Najwyższego (p. wyroki z 24 stycznia 2006 r., sygn. I PK 116/05 i z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. III PK 96/06, a także powołane w ich uzasadnieniach orzeczenia) jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. wyroki z 12 września 2006 r., I OSK 365/06, z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 810/05 i z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1403/05) ukształtował się pogląd, iż przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją z chwilą ogłoszenia wyroku traci domniemanie konstytucyjności i nie może być stosowany przez sądy również w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. Przepis ten był bowiem niekonstytucyjny już od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany od daty wejścia jego w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tego przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, lecz nie ma wpływu na jego stosowanie przez sądy. Nadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1403/05: "uprawnienia każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podstawowego przez sąd w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie, wynika z art. 8, 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Stanowisko w tym względzie zostało obszernie przedstawione w uzasadnieniu wyroku NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, z przytoczeniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów doktryny prawa konstytucyjnego i administracyjnego. To uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Dlatego też nie można mówić o sprzeczności w stanowisku Sądu, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia wprawdzie formalnie obowiązuje, jednakże sąd odmawia jego zastosowania, ponieważ należy odróżnić obowiązywanie przepisu rozumianego jako pozostawanie tego przepisu w systemie prawnym od stosowania lub odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie". W końcu wskazać należy, że również Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. P 6/02 wyraził pogląd (część IV.9 uzasadnienia), iż odroczenie terminu utraty mocy obowiązującego przepisu nie oznacza jednak, że do czasu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów nie jest możliwe wcześniejsze wzruszenie podjętych z naruszeniem obowiązującego prawa uchwał rad miejskich. Należy więc w pełni podzielić zasadność stanowiska z zaskarżonego wyroku co do istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały. Skoro bowiem już w grudniu 2002 r. była znana niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę prawną zakwestionowanej uchwały, to Rada Miasta Szczecina w oczywisty sposób oparła tę uchwałę na przepisach sprzecznych z Konstytucją, mimo iż formalnie one obowiązywały. Zarzuty skargi kasacyjnej są więc w całości nieuzasadnione. Ubocznie należy wskazać, iż pomiędzy rozstrzygnięciem zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem zaistniała sprzeczność. Wywody Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku dotyczyły bowiem innej uchwały, niż wymieniona w sentencji uchwała nr VII/134/03 z 23 czerwca 2003 r. To oczywiste naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mogło jednak być wzięte przez NSA z urzędu pod uwagę, ze względu na brak w skardze kasacyjnej odpowiedniego zarzutu oraz ze względu na brzmienie art. 183 § 1 P.p.s.a. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.