II SA/Sz 1274/05

+Sygn. akt II SA/Sz 1274/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...] oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...], II orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2004 r. – sygn. akt [...] uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 7 kwietnia 2004 r. – sygn. akt [...] oddalający skargę A. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnej i statusu bezrobotnego oraz zaskarżoną decyzję ostateczną. Po wyroku Sądu, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. uchylił wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania A. D. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. w wysokości 90% kwoty emerytury oraz przyznał A. D. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. w wysokości 90 % kwoty emerytury. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] r. A. D. przedłożyła Staroście [...] decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] r. o przyznaniu jej z dniem [...] r. emerytury w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego, natomiast w dniu [...] r. przedłożyła zaświadczenie o wysokości pobieranej renty rodzinnej począwszy od [...]r. do [...]r. W oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty, Starosta [...] w dniu [...] r. wydał na podstawie art. 37n ust. 1 i 2, art. 37o ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ) w związku z art. 29 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.u. Nr 120, poz. 1252) decyzję Nr[...], w której orzekł o pozbawieniu A. D. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. do dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w lutym [...] r. strona uzyskała dochód przekraczający połowę najniższego wynagrodzenia z innego tytułu niż zatrudnienie, inna praca zarobkowa, podlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Od decyzji tej odwołała się A. D. zarzucając, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. zmienia w istocie ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. mimo braku przesłanek do wydania takiej decyzji oraz z pominięciem trybu przewidzianego do wzruszania decyzji ostatecznych. Z tych względów odwołująca się domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania I instancji. W dniu [...] r. Starosta [...] na podstawie art. 37n ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ) w związku z art. 29 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120, poz. 1252) decyzją nr [...] orzekł o pozbawieniu A. D. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. z powodu uzyskania przez nią dochodu przekraczającego połowę najniższego wynagrodzenia z innego tytułu niż zatrudnienie i inna praca zarobkowa oraz podlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Od decyzji tej A. D. odwołała się do Wojewody [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania toczącego się przed organem I instancji. W uzasadnieniu odwołania A. D. zarzuciła naruszenie art. 16 § Kpa poprzez wydanie decyzji, która w istocie zmienia decyzję ostateczną pomimo braku przesłanek do takiej zmiany jak również z pominięciem trybu właściwego do wzruszania decyzji ostatecznych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 37 n ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zmianami) w związku z art. 29 i 30 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120, poz. 1252) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołań A. D. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. uchylił decyzję z dnia [...]r. oraz orzekł o pozbawieniu A. D. prawa do zasiłku od dnia [...] r., natomiast w związku z pkt 1 uchylił decyzje z dnia [...] r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że rozpatrując odwołanie miał na uwadze art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Na tej podstawie organ przyjął, że organ I instancji nie miał prawa orzekać o pozbawieniu M. D. prawa do zasiłku za okres od [...] r., gdyż w przypadku gdy odwołująca się nie spełniała warunków do tego by być osobą bezrobotną należało ją pozbawić prawa do świadczenia od dnia [...] r. bezterminowo. Skutkiem takiego stanowiska organu odwoławczego jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji w sprawie o pozbawienie A. D. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. Wojewoda nie podzielił stanowiska odwołującej się co do naruszenia poprzez wydanie zaskarżonych decyzji art. 16 § 1 Kpa. Organ przyznał, że decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczna, jednakże orzeczono w niej tylko, że świadczenie przedemerytalne przyznaje się A. D. od dnia [...] r. Przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przewidują jednak sytuacje faktyczne, kiedy prawo do zasiłku przyznanego decyzja prawomocną lub ostateczną podlega zawieszeniu na czas określony lub gdy świadczeniobiorcę należy tego prawa definitywnie pozbawić. Nie mają zdaniem organu w tym przypadku zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące kwestii wzruszania decyzji administracyjnych w trybach nadzwyczajnych. Skoro A. D. w [...]r. uzyskała dochód z renty rodzinnej w kwocie [...] zł, a kwota najniższego wynagrodzenia wynosiła w tym czasie [...] zł, to nie ulega wątpliwości, że odwołująca się przekroczyła limit połowy najniższego wynagrodzenia i stąd też należało ją pozbawić prawa do świadczenia przedemerytalnego. A. D. wywiodła skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części opisanej w pkt 1 tej decyzji. Skarżąca zarzucała decyzji Wojewody naruszenie art. 16 § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że jakkolwiek decyzja z dnia [...]r. była ostateczna, to nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wzruszania decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. A. D. podniosła również, że Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję na niekorzyść strony czym naruszył art. 139 Kpa. W uzasadnieniu skargi A. D. stwierdziła, że decyzja z dnia [...] r. mocą której Wojewoda [...] przyznał skarżącej prawo do świadczenia przedemerytalnego stała się ostateczna. Art. 16 § 1 Kpa stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, zaś uchylenie lub zmiana takich decyzji , stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W tej sprawie pozbawienie skarżącej nabytego prawa do świadczenia przedemerytalnego mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby doszło do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 Kpa, bądź nastąpiłaby zmiana przez właściwy organ decyzji na podstawie art. 154 lub 155 Kpa. W sprawie nie doszło nadto do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 Kpa. Zdaniem skarżącej wydanie przez Wojewodę zaskarżonej decyzji nie pozbawia mocy obowiązującej decyzji tego organu z dnia [...] r. Orzeczenie przeto o pozbawieniu skarżącej prawa do zasiłku od dnia [...]r. stanowi rażące naruszenie prawa. Naruszenie przez Wojewodę art. 139 Kpa skarżąca uzasadnia tym, że w wyniku rozpoznania jej odwołania została pozbawiona prawa do świadczenia od dnia [...] r. czyli również od [...]r. oraz od [...]r. , czyli za okresy nie objęte odwołaniem oraz za które skarżącej świadczenie wypłacono. Decyzja organu odwoławczego wydana została zatem na niekorzyść A. D. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzut skarżącej o naruszeniu w decyzji Wojewody art. 139 Kpa organ uzasadnił tym, ze decyzje organu I instancji rażąco naruszały prawo, a z tych przyczyn możliwe jest wydanie decyzji na niekorzyść strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, ale jedynie jest związany zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, gdzie podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Okolicznością w sprawie niesporną jest, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r. – sygn. akt[...], Wojewoda [...] w dniu [...] r. wydał decyzję, której pkt 2 stanowił o przyznaniu A. D. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. w wysokości 90% emerytury i decyzja ta stała się ostateczna. Zauważyć należy, że decyzja ta, zakończyła postępowanie prowadzone w trybie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego i podlegała wykonaniu. Powstanie w sytuacji majątkowej skarżącej zmian, które nie pozostawały bez wpływu na prawo do świadczenia przedemerytalnego, a stan taki wystąpił po przedłożeniu przez A. D. zaświadczenia o wysokości pobieranej renty rodzinnej, obligował organ administracji publicznej do zweryfikowania uprawnień przyznanych decyzja ostateczną. Starosta [...] decyzjami z dnia [...]r. pozbawił skarżącą prawa do świadczenia przedemerytalnego od [...] r. oraz od dnia [...]r. albowiem zgodnie ze złożonym zaświadczeniem A. D. w [...]r. otrzymała rentę rodzinną w wysokości [...] zł, natomiast od [...] r. wysokość tego świadczenia wyniosła [...] zł i kwoty te przekraczały połowę kwoty najniższego wynagrodzenia, które od [...] r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2000 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników (Dz.U. Nr 121, poz. 1308) wynosiło 760 zł. Decyzje organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 37 n w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 56). Jakkolwiek na podstawie tego przepisu w czasie obowiązywania ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organ administracji publicznej mógł orzec o ustaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i decyzja ta miała charakter samoistny, to jednak zauważyć należy, że w datach wydania decyzji przez Starostę [...], odpowiednio [...]r., akt prawny, na którym oparto rozstrzygnięcie nie funkcjonował w obrocie prawnym, albowiem został formalnie derogowany ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzające ją decyzje Starosty [...]z dnia [...]r. zostały wydane bez podstawy prawnej, co stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jak słusznie zauważyła skarżąca, skoro jej prawo do świadczenia przedemerytalnego zostało uregulowane ostateczną decyzją Wojewody [...]z dnia [...] r., to decyzja ta zgodnie z zasadą ogólną obowiązującą w procedurze administracyjnej – trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa, może zostać uchylona lub zmieniona, może zostać stwierdzona jej nieważność lub nastąpić wznowienie postępowania tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Organy obu instancji, co wynika z treści decyzji oraz akt administracyjnych, takich możliwości nie brały pod uwagę. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.