II SA/Sz 1276/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania usług opiekuńczych I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Rejonu Pracy Socjalnej nr [...] MOPS z upoważnienia Prezydenta Miasta działając na podstawie art. art. 104, art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 pkt 5,6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 50 ust. 2, 3, 5, art. 106 ust. 1, 4, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przyznał J. K. pomoc społeczną w postaci usług opiekuńczych w wymiarze [...] godzin dziennie [...] razy w tygodniu, w dni robocze o wartości [...] godz. [...] zł, w okresie od dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku J. K. o wstrzymanie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 98 § 1, 2, art. 101 § 1, 2, 3 w zw. z art. 123 § 1, 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesiło postępowanie na wniosek strony. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Prezydenta Miasta działając na podstawie art. 104, art. 108 § 1, art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 2, 3, 5 ustawy o pomocy społecznej, zmienił decyzję własną z dnia [...] r. Nr [...] przyznającą J. K. pomoc społeczną w postaci usług opiekuńczych w wymiarze [...] godzin dziennie,[...] razy w tygodniu w dni robocze o wartości [...] godz.[...] zł w okresie od dnia [...] r. w ten sposób, że do dnia [...] r. odpłatność za świadczone usługi wynosiła 3 % kosztu 1 godziny usług tj. [...] zł, a w okresie od dnia [...] r. odpłatność za świadczone usługi wynosi 7 % kosztu 1 godziny usług tj. [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzję zmieniono z uwagi na zmianę sytuacji materialnej strony, której dochód uległ zmianie a kwota zmiany dochodu przekroczyła 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. [...] zł. Poprzedni dochód na podstawie którego ustalono wysokość odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone od dnia [...] r. wynosił [...] zł (renta z ZUS [...] zł plus dodatek pielęgnacyjny [...] zł, zgodnie z decyzją ZUS Koszalin z dnia [...]r.), natomiast od dnia [...] r. dochód strony wynosi [...] zł ( renta z ZUS [...] zł plus dodatek pielęgnacyjny [...] zł, zgodnie z decyzją ZUS plus dodatek mieszkaniowy przyznany decyzją MOPS z dnia [...] r. w kwocie [...] zł ) w związku z czym różnica w dochodzie wynosi [...] zł i przekracza 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. [....] zł, tym samym odpłatność za świadczone usługi wynosi 7 % wartości pomocy. Pismem z dnia [...] r. J. K. odwołał się od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 2, 3, 5 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że po uzyskaniu informacji o wzroście dochodu J. K., organ dokonał przeliczenia kryterium dochodowego strony i ustalił, że jego dochód od miesiąca [...] r. wynosi [...] zł co stanowi 257 % kryterium dochodu osoby samotnie gospodarującej. Natomiast stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej stanowi kwota [...] zł. W związku z tym, ustalono odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości 7 % od kwoty kosztu roboczogodziny usługi, zgodnie z przepisami Uchwały Nr XXVIII/313/2008 z dnia 23 października 2008 r. Rady Miejskiej w Koszalinie. Opisaną wyżej decyzję J. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że decyzje są niezgodne z prawem i wnioskiem strony. W podaniu jak i w odwołaniu skarżący wskazał, że wnosi o zmianę decyzji już istniejącej i dotyczącej przyznanych usług opiekuńczych, w zakresie ilości przyznanych godzin usług opiekuńczych z [...] godzin na [...] godziny po dwa razy w tygodniu. Zarzucił brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 K.p.a. Skarżący podniósł, że odwołał się od poprzedniej decyzji a SKO postępowanie zawiesiło. Organ I instancji nie pouczył go o negatywnych skutkach takiego kroku, nie dając możliwości zmiany wniosku, wycofania odwołania lub odwieszenia postępowania. Kolegium zaś, decyzję utrzymało w mocy, mimo że skarżący chce postępowanie "odwiesić". W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Na wezwanie Sądu, Kolegium uzupełniło akta administracyjne i przesłało następujące kopie wraz ze zwrotnym potwierdzeniem ich odbioru przez J.K. : - postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. o podjęciu postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania J. K. z dnia [...] r. wniesionego od decyzji Kierownika Rejonu Pracy Socjalnej nr [...] MOPS z dnia [...] r. Nr [...] . -decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Rejonu Pracy Socjalnej nr [...] MOPS z dnia [...] r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż wyrażonych w niej przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a. – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli w sprawie zachodzą określone w art. 156 K.p.a. przyczyny nieważności decyzji sąd stwierdza nieważność decyzji. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o zmianie decyzji własnej tego organu przyznającej J. K. pomoc społeczną w postaci świadczenia usług opiekuńczych. W podstawie prawnej decyzji zmieniającej wysokość odpłatności za przyznane usługi organ wskazał min. na przepisy ustawy o pomocy społecznej w oparciu o które dokonał przyznania świadczonych usług opiekuńczych (tj. art. 50 ust. 2,3,5) oraz art. 163 K.p.a. Przepis art. 163 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Wzruszenie decyzji w trybie powołanego przepisu wymaga: po pierwsze - stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie - ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie - rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych (por. postanowienie NSA z 10 września 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1156/93, niepubl.). W niniejszej sprawie postępowanie w trybie art. 163 K.p.a. dotyczy wzruszenia decyzji z dnia [...] r. Nr [...] o przyznaniu skarżącemu usług opiekuńczych. Decyzja organu I instancji z dnia [...]r. wydana została w sytuacji gdy postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania strony od decyzji z dnia [...] r. Nr [...] było zawieszone postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] r. Z akt sprawy nadesłanych wraz odpowiedzią na skargę, nie wynikało czy to postępowanie zostało podjęte a odwołanie rozpatrzone. Z nadesłanych do Sądu przez organ w dniu [...] r. akt administracyjnych wynika, że odwołanie od decyzji z dnia [...] r. organ rozpoznał decyzją z dnia [...] r., którą doręczono stronie w dniu [...] r. Z prostego zestawienia dat, decyzji pierwotnej z dnia [...] r., przyznającej skarżącemu usługi opiekuńcze jak i decyzji ją zmieniającej z dnia [...] r., wydanej w trybie art. 163 K.p.a., jasno wynika, że zmieniono decyzję która nie uzyskała waloru ostateczności. Z literalnego brzmienia przepisu art. 163 K.p.a. nie wynika wprost, że zmiana lub uchylenie może dotyczyć tylko decyzji ostatecznych. Trzeba jednak uznać, że nabycie praw powinno być wiązane tylko z decyzją ostateczną ( por. wyrok NSA z 13.5.1986 r. SA/Wr 166/86, ONSA, Nr 1, poz. 31), ponieważ w innym przypadku wzruszenie decyzji z mocy przepisów do których odsyła się w art. 163, stałoby się konkurencyjne w stosunku do postępowania odwoławczego, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności o której stanowi art. 15 K.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2002 r., sygn. II SA/Gd 441/00 – Lex 81537 z aprobującą glosą W. C. i A. K. - OSP.2004.2.14.) Poza tym należy podkreślić, że przepis art. 163 K.p.a. nie może stanowić, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowią przepisy ustaw szczególnych, de facto warunkujących jego zastosowanie. Taką szczególną regulację zawiera art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Wskazany przepis ustawy o pomocy społecznej jest przepisem lex specialis w stosunku do zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowania art. 163, który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Oznacza to, że przepis ten nie może być powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszania decyzji, gdyż nie określa przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego. Jednakże jak wskazano wyżej, w sprawie nie wystąpiły warunki do zastosowania art. 163 K.p.a. bowiem decyzja którą organ zmienił nie była ostateczna. Uchylenie decyzji w tym trybie, przy braku przesłanek dla zastosowania trybu nadzwyczajnego wzruszenia takiej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, a tym samym powoduje stwierdzenie nieważności wydanej decyzji ( art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Kwalifikując dostrzeżone naruszenie jako rażące naruszenie prawa należy wskazać, że naruszenie prawa ma charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Janusz Borkowski wyd.10 C.H. Beck, Warszawa 2009 r., str. 599). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. a mianowicie zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zapadły w postępowaniu prowadzonym w tej samej sprawie, w którym zawieszono postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] r. Nr [...]. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił, jak w sentencji.