II SA/Sz 1277/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), po rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] którą wymierzono W. M. karę pieniężną w wysokości[...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (działka nr [...] "dr", obręb [...] ), poprzez wygrodzenie terenu o powierzchni [...] m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od dnia [...] r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie na wstępie Kolegium podało, że zarządca drogi decyzją z dnia [...] r., znak: [...] wymierzył W. M. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (działka nr[...] "dr", obr. [...] ) przez wygrodzenie terenu o powierzchni [...] m2, bez zezwolenia zarządcy drogi za okres od dnia [...] . W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia[...] r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zarządca drogi wszczął kolejne postępowanie w sprawie zajęcia ww. pasa drogowego, z uwagi na fakt dalszego, niezmiennego zajęcia, które zostało potwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r., oględzinami przeprowadzonymi w dniach [...] r. Pomiar zajętego pasa drogowego dokonany został w dniu [...] r. przez uprawnionego geodetę i wykazał, że wygrodzeniem (przy posesji nr [...] ) objęto obszar pasa drogowego (działka nr [...] "dr", obr. [...] ) o powierzchni [...] m2. Bezspornym jest również fakt, że W. M. nie dysponował i nadal nie dysponuje zezwoleniem na zajęcie ww. pasa drogowego. Wysokość kary ustalona została na podstawie § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz ust 2 i 3 uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z którymi stawka opłat za każdy dzień zajęcia 1m2 pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 2, 3, 4, 5 i 6 jezdni drogi powiatowej i gminnej przy zajęciu do 20% szerokości wynosi 0,80 zł. Stawkę tę stosuje się także do torowisk, chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych. Dla pozostałych nie wymienionych wyżej elementów pasa drogowego ustala się stawkę za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego w wysokości 5% stawek określonych zgodnie z ust. 2. Dalej Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji W. M. wniósł o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji: niezgodność ustaleń faktycznych organu z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności poprzez ustalenie, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosi [...] m2, a nadto, że nastąpiło ono bez akceptacji zarządcy drogi, a także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie kary pieniężnej bez istnienia przesłanki "samowolności" zajęcia pasa drogowego na ul.[...] , bez istnienia winy zajmującego oraz w sytuacji, gdy zarządca akceptował do tej pory piętnowane zajęcie, wobec usytuowania na nim budowli od 30 lat, a ponadto istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego - art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1 i 79 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego. W dalszej części swojego uzasadnienia organ II instancji podał, że brzmienie przepisów ustawy o drogach publicznych związanych z wymierzeniem w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia obliguje zarządcę drogi do orzeczenia kary pieniężnej w przypadku ustalenia takiego stanu rzeczy. Rozstrzygnięcie organu ma w takim przypadku charakter decyzji związanej. Za prawidłowe Kolegium uznało ustalenia organu I instancji, poczynione min. w oparciu o protokoły kontroli oraz dokumentację zdjęciową, a także dotyczące powierzchni zajętego pasa, określonej na podstawie pomiarów dokonanych przez geodetę i wynoszącej [...] m2. Skarżący, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, podniósł jednocześnie fakt sankcjonowania zajmowania przez niego pasa drogowego poprzez jego wygrodzenie, które w jego ocenie nie ma cech "samowolności", w sytuacji "akceptacji" zajęcia pasa przez zarządcę drogi na przestrzeni ponad 30 lat. Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska skarżącego Kolegium wskazało, że przesłanką wymierzenia sankcji administracyjnej opisanej w art. 40 ust. 12 ustawy, jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny, co należy rozumieć w ten sposób, iż dokonujący zajęcia uświadamia sobie, że czyni to wbrew istniejącemu zakazowi, bez wymaganego zezwolenia. Nieistotna jest przy tym, ani przyczyna braku zezwolenia, ani też okoliczności powstania zajęcia. Istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego uprawnienia nie posiadał i był tego świadomy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 89/11). Niezaprzeczalnie skarżący zajął pas drogowy bez zezwolenia mając jednocześnie świadomość, że ogrodził również grunt, który do niego nie należał, co przyznał w twierdzeniu, że fakt zajęcia pasa drogowego został zaaprobowany przez organ w formie "dorozumianej akceptacji", co więcej fakt ten został potwierdzony w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] przez wygrodzenie terenu o powierzchni [...] m2, za okres od dnia [...] r. utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szczecinie z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 184/13 oddalającego skargę W. M. na ww. decyzję Kolegium. Za niesłuszne Kolegium uznało zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i niedokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez uniemożliwieniu mu czynnego udziału w postępowaniu oraz niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego. Fakt zajęcia pasa drogowego został stwierdzony podczas dokonywanych przez zarządcę drogi kontroli oraz oględzin, podczas których dokonywano pomiarów powierzchni zajęcia, a czynności udokumentowano protokołami z kontroli/oględzin oraz dokumentacją zdjęciową. Organ stwierdził, że w pasie drogowym posadowione jest w niezmienionym stanie ogrodzenie, co pozwala na przyjęcie ciągłości zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności. Pomiary powierzchni zajęcia są udokumentowane przez uprawnionego geodetę, na zlecenie organu, w których precyzyjnie ustalona została powierzchnia zajęcia, która następnie została przyjęta do obliczenia wysokości kary. Wbrew twierdzeniu skarżącego został on powiadomiony przez organ I instancji o terminach oględzin miejsca zajęcia (pisma z dnia [...] r., znak: [...] oraz z dnia [...] r,, znak [...] ). Z kolei, pismem z dnia [...] r. organ I instancji działając w trybie art. 10 § 1 K.p.a., poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z całością dokumentacji zgromadzonej w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Fakt zapoznania się z aktami niniejszej sprawy skarżący potwierdził w pisemnym oświadczeniu z dnia [...] r. Nadto Kolegium podało, że ustalenie wysokości kary nastąpiło w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, tj. prawidłowo wyliczono ją jako dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego (łącznie [...] m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego ([...]) i stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, w wysokości [...] zł, ustalonej stosownie do § 7 ust. 1 pkt 2 lit a, ust. 2 Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją W. M. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc jednocześnie o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił niezgodność z zasadami praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie kary pieniężnej bez istnienia przesłanki samowolności, czyli braku zezwolenia na dokonanie zajęcia pasa drogowego w sytuacji akceptowania przez zarządcę tego zajęcia polegającego na usytuowaniu na nim budowli od co najmniej [...] lat. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, że nieruchomość przy ul. [...] nabył przed [...] laty, a jej obecny kształt był już wówczas ściśle ustalony. Powołując się na wyciąg z planu z tego okresu skarżący podniósł, że na terenie przy pasie drogowym jest na nim widoczna altana, powodująca, że pas drogowy posiadał w tym miejscu zwężenie. Tymczasem skarżący, po nabyciu działki w takim kształcie modernizował jedynie ogrodzenie i dokonywał niezbędnych prac remontowych na własny koszt. Zaznaczył, że z czasem altana została rozebrana, a na działce wzniesiono budynek mieszkalny. Skarżący zwrócił uwagę, że decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę ogrodzenia od strony ul. [...] posadowionego w obrębie pasa drogowego ulicy [...]. W wyniku zaskarżenia decyzji organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 lutego 2007r.w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1323/06 decyzja ta została uchylona. Zdaniem skarżącego, wskazane orzeczenie legalizuje istnienie ogrodzenia w obecnych granicach, czyli w pasie drogowym, bowiem organ budowlany nie zdołał wykazać, że zajęcie pasa drogowego jest niezgodne z planami, ani że przedmiotowe zajęcie nastąpiło samowolnie, co uzasadniałoby dokonanie rozbiórki ogrodzenia. Następnie skarżący wystąpił w 2007 r. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, aby uniknąć w przyszłości wątpliwości co do zasadności zajęcia omawianego terenu i co do zgody na to zajęcie, wyrażonej dotychczas w sposób dorozumiany. Jednocześnie skarżący powołując się na treść art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 927/08 podał, że powołany przepis łączy pobranie kary pieniężnej z zaistnieniem przesłanki samowolności zajęcia, czyli zdaniem skarżącego braku zezwolenia ze strony organu, a także braku zgody zarządcy w tym zakresie. Dodatkowo, zdaniem skarżącego, przyjmuje się, że kara pieniężna, o której mowa w powołanym przepisie, powinna być pobierana zasadniczo jedynie w przypadkach, gdy zarządca drogi nie akceptuje tego stanu rzeczy, w szczególności gdy zajęcie pasa stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z kolei, gdy zajęcie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowalne przez zarządcę drogi, choć bez wyraźnego zezwolenia, brak byłoby uzasadnienia do pobierania od posiadacza pasa drogowego kary pieniężnej i w tym zakresie skarżący powołał się na orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2007 r. VI SA/Wa 417/07. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie ma miejsce pierwotne zajęcie terenu, przed wieloma laty, zanim stanowił on element pasa drogowego, a był wyłącznie częścią dokonanego wówczas podziału działek. Od początku podział oraz zajęcie terenu było akceptowane przez poszczególnych zarządców dróg, chociaż do tej pory nie wydano w tym zakresie odpowiedniego zezwolenia. Podniesienie przez organy w takich okolicznościach bezprawnego (samowolnego) zajęcia pasa drogowego wydaje się, w ocenie skarżącego, próbą ukarania go za chęć formalnego uregulowania sprawy, zgodnie z przepisami. Działanie zaś organów w niniejszej sprawie stanowi naruszenie zasad praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów Państwa. Jednocześnie W. M. podał, że zezwolenie może mieć także formę akceptacji przez organ istniejącego stanu rzeczy, co zdaniem skarżącego ma miejsce w przedmiotowej sprawie, a nie zajmuje on pasa drogowego bez zezwolenia, lecz za wieloletnią zgodą i przyzwoleniem organu w tym zakresie. Dodatkowo w dalszej części uzasadnienia skarżący podał, że będący przedmiotem niniejszego postępowania płot nie został wybudowany przez skarżącego, bowiem jego fundamenty, będące aktualną konstrukcją budowli, zostały posadowione przed prawie [...] laty przez poprzedniego właściciela. Powyższe ma wpływ na prowadzone postępowanie, bowiem na mocy dokonanego w dniu [...] r. zgłoszenia inwestor zadeklarował zamiar modernizacji przedmiotowego ogrodzenia, a za istotny uznał fakt, że jego zgłoszenie nie spowodowało żadnej reakcji organów nadzoru budowlanego. Zaakceptowano planowaną modernizację płotu w pasie drogowym, nie podjęto działań administracyjnych korygujących zgłoszenie modernizacji w kierunku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącego, gdyby zarządca drogi miał wątpliwości, co do planowanej inwestycji, to powinien podjąć odpowiednie kroki administracyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Przedmiotem oceny sądu stała się decyzja dotycząca wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] bez zezwolenia, wydana na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), zwanej w dalszej części uzasadnienia: "ustawą", określająca zarówno przesłanki umożliwiające zajęcie pasa drogowego jak i konsekwencje związane z dokonaniem takiego zajęcia bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. O tym, co należy rozumieć pod pojęciem pasa drogowego, stanowi art. 4 pkt 1 ustawy, zawierający ustawową definicję pasa drogowego. Według tej definicji, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 tego przepisu, zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Stosownie zaś do art. 40 ust. 12 ustawy, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że brzmienie wyżej przytoczonych przepisów ustawy obliguje zarządcę drogi, w przypadku ustalenia zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej. Rozstrzygnięcie organu ma w takim przypadku charakter decyzji związanej. W przedmiotowej sprawie za prawidłowe należy uznać ustalenia organów, poczynione m.in. w oparciu o protokoły kontroli oraz dokumentację zdjęciową, odnoszące się do okresu zajmowania pasa drogowego ulicy [...] przy posesji skarżącego nr [...] w terminie od [...] r., polegające na ogrodzeniu posesji skarżącego i części pasa drogowego działki drogowej nr [...] oraz dotyczące powierzchni zajętego pasa, określonej na podstawie pomiarów dokonanych przez geodetę i wynoszącej [...] m2. Z ustaleń tych jednoznacznie wynika, że skarżący zajmował pas drogowy poprzez ograniczenie dostępu do części gruntu drogowego o wskazanej powierzchni ([...] m2). Skarżący, zarzucając organom naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy, podnosi jednocześnie fakt sankcjonowania zajmowania przez niego pasa drogowego poprzez jego wygrodzenie, które w jego ocenie nie ma cech "samowolności", w sytuacji "akceptacji" zajęcia pasa przez zarządcę drogi na przestrzeni ponad [...] lat, podnosząc przy tym brak wyraźnego zezwolenia, w okoliczności wieloletniej zgody i przyzwolenia organu w tym zakresie. W. M. wyjaśnił, że w jego ocenie, zezwolenie może przybrać formę dorozumianej "akceptacji" ze strony organu, która to sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. W przedmiotowej sprawie uznać należało, że skarżący zajął pas drogowy bez zezwolenia mając jednocześnie świadomość, że ogrodził również grunt, który do niego nie należał. Okoliczność ta została już przez tut. Sąd oceniona w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 184/13, a od którego to wyroku została wniesiona skarga kasacyjna. Dodatkowo można wskazać, co sam skarżący przyznaje w skardze, że po otrzymaniu w roku [...] nakazu rozbiórki ogrodzenia z uwagi na jego częściowe usytuowanie w pasie drogowym, skarżący w roku [...] wykonał roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego ogrodzenia i wykonanie nowego ogrodzenia w tych samym kształcie, tj. nadal wygradzając część działki stanowiącej pas drogowy ul.[...] . Wbrew przekonaniu skarżącego, przyjęcie bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, dokonanego w dniu [...] r., zgłoszenia zamiaru modernizacji przedmiotowego ogrodzenia, nie świadczy o akceptacji zajęcia części pasa drogowego. Jak bowiem wynika z wyroku WSA w Szczecinie wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 361/12 zgłoszenie to nie obejmowało ogrodzenia na działce drogowej o nr [...] , a dotyczyło jedynie robót na działce o nr [...]. Skarżący zgłosił "modernizację" ogrodzenia działki stanowiącej jego własność, natomiast "zmodernizował" również ogrodzenie na działce drogowej przedłużając w ten sposób świadomie okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, albowiem takim zezwoleniem nie dysponował. Reasumując, z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, mając na uwadze treść art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, wynika, że W. M. był świadomy bezprawnego zajmowania części pasa drogowego ul.[...] , nie posiadał zgody ani zezwolenia organu na to zajęcie i z tego powodu ziściły się przesłanki do wymierzenia sankcji administracyjnej opisanej w ww. przepisie. Ustalenie wysokości kary nastąpiło w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, tj. prawidłowo ustalono ją jako dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego (łącznie [...] m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego ([...] ) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, w wysokości [...] zł (ustalonej stosownie do § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a, ust. 2 i 3 uchwały Nr XXVII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W tym stanie rzeczy, należało stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalić.