II SA/Sz 1287/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2021 r. J. R. (powoływana dalej jako: "wnioskodawczyni", "skarżąca", "strona") wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym siostrzeńcem – K. S.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej: "k.p.a.") oraz art. 7, art. 17, art. 23, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. powoływanej dalej jako: "ustawa"), Burmistrz Miasta W. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1 pkt 4 wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, natomiast na stronie będącej siostrą zmarłej matki K. S. taki obowiązek nie ciąży. Wobec powyższego organ uznał, że nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wnioskodawczyni, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, odwołała się od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie: - art. 17 ust. 1 ustawy poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, naruszenie zasady równości i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt bycia ciotką niepełnosprawnego K. S., czyli bliską krewną, będącą dodatkowo opiekunem prawnym podopiecznego, pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną nad nim opieką; - art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew obowiązkowi ciążącemu na organie, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., w szczególności poprzez nie ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, w tym czy na gruncie niniejszej sprawy jest jakakolwiek inna osoba, w bliższej kolejności, która mogłaby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym; - art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa; - art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumożliwienie stronie zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału przed wydaniem decyzji. Mając powyższe na względzie odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie przedmiotowego świadczenia, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt ustawy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że K. S. jest kawalerem, nie posiada dzieci, zaś wnioskodawczyni jest jego ciotką (siostrą jego zmarłej matki). Podopieczny strony legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei skarżąca sprawuje opiekę nad siostrzeńcem i nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny. Z kolei w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zdaniem Kolegium, strona nie spełnia warunku o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, gdyż nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem siostrzeńca, pomimo że nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W tej sytuacji dla rozstrzygnięcia sprawy nie będzie miała znaczenia, podniesiona przez stronę w odwołaniu okoliczność polegająca na ustaleniu (wskutek uzupełnienia materiału dowodowego) czy na gruncie niniejszej sprawy jest inna osoba, w bliższej kolejności, która mogłaby sprawować opiekę nad K. S.. Jednocześnie organ wyjaśnił, że skoro osoba opiekuna prawnego ustanowionego przez sąd dla osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej nie została wymieniona wśród mogących ubiegać się o przyznanie wnioskowanego świadczenia, zatem skarżącej, będącej opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego podopiecznego także nie przysługuje uprawnienie do ubiegania się o to świadczenie. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zgromadził odpowiedni materiał dowodowy, który w sposób wystarczający posłużył do wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że faktycznie stronie nie umożliwiono zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, jednakże powyższe nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nawet wypowiedzenie się przez stronę co do zebranego materiału dowodowego nie miałoby wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. J. R. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez innych członków rodziny, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej; 3. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na: - pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy, - przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym siostrzeńcem nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na względzie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak też o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi strona przytoczyła stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wedle skarżącej oczywistym jest, że w sytuacji gdy Trybunał uznał za niezgodne z Konstytucją różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to również za niegodne uznać należy różnicowanie opiekunów faktycznych dzieci oraz opiekunów faktycznych osób dorosłych. Przecież tak samo jak w przypadku opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, tak samo również i w przypadku opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną opieka może być sprawowana przez osoby dalej spokrewnione, jako ich opiekun faktyczny w sytuacji gdy nie ma najbliższych członków rodziny w linii prostej. Tymczasem organy odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniły brakiem obciążenia strony obowiązkiem alimentacyjnym, chociaż nie ma innej spokrewnionej osoby na której taki obowiązek by ciążył i która mogła by się zająć niepełnosprawnym K. S.. Patrząc systemowo na działania organów skarżąca stwierdziła, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy. Nadto, przyjęta przez organy obu instancji wykładnia prawa narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, jak też wynikający z art. 18 Konstytucji nakaz ochrony rodziny i opieki nad rodziną oraz nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej określony w art. 71 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, w oparciu o art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z zaakceptowanym przez stronę wnioskiem organu. Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obiegu prawnego. Przy czym zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym siostrzeńcem. Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej: "ustawą"). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a przywołanej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle przywołanych regulacji świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, powoływanej dalej jako "k.r.o."). Obowiązek ten polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W myśl art. 617 § 1 k.r.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Na gruncie badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca, będąca siostrą nieżyjącej matki podopiecznego, nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojego siostrzeńca, który jest jej krewnym w linii bocznej. W rezultacie nie należy ona do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zauważa, że powyższe zagadnienie było przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 (publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny został ograniczony do osób zobowiązanych do alimentacji. Tym samym osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Zdaniem NSA, treść ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej, która zgodna jest z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. W tym miejscu wyjaśnić należy, że wprawdzie uchwała ta dotyczy stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w ocenie składu orzekającego, stanowisko zajęte w tej uchwale znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nadto, skarżąca nie może zostać uznana za opiekuna faktycznego, które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Skoro strona, będąca opiekunem prawnym niepełnosprawnego nie wystąpiła ze wskazanym wnioskiem do sądu, zatem nie można utożsamiać jej z opiekunem faktycznym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy. Mając na uwadze, że skarżąca – jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym – nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, zatem nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a tej ustawy. Brzmienie tego przepisu odsyła bowiem wprost do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innych aniżeli spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. W dalszym ciągu jednak w jego treści jest mowa o osobach zobowiązanych do alimentacji, do których skarżąca nie należy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że brak spełnienia przez skarżącą przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, uniemożliwił zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1a ustawy. Oznacza to, że organy administracji nie miały obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym K. S. przez innych członków rodziny na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem bez względu na to, czy zostaną ustalone inne osoby zobowiązane do alimentacji względem K. S., skarżącej wnioskowane świadczenie nie przysługuje, bowiem nie należy ona do osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż ta, na której obowiązek alimentacyjny ciąży w pierwszej kolejności, został ograniczony wyłącznie do kręgu osób objętych obowiązkiem alimentacyjnym. Skoro skarżąca jest krewną w linii bocznej niepełnosprawnego siostrzeńca, tym samym nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny i nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w żadnej kolejności wynikającej z obowiązujących przepisów prawa. Fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu siostrzeńcem, wbrew przekonaniu skarżącej, nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, mając na uwadze uzasadnienie powołanej uchwały I OPS 5/13, w której stwierdzono, że nie można, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładania art. 17 ustawy pozwala przyjąć, aby świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad wyrażonych w art. 2, art. 18 oraz art. 71 Konstytucji RP. Podsumowując Sąd stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami procedury administracyjnej określonymi w art. 7, art. 8 oraz w art. 77 k.p.a. Ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada regulacjom ustawy, które właściwie zinterpretowano, jak i zastosowano, bowiem brak istnienia po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego stanowi o niewypełnieniu przesłanki wynikającej z normy art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, a w konsekwencji podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi, jako niezasadnej.