II SA/Sz 1289/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Asesor WSA Joanna Wojciechowska /spr./ Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007r. sprawy ze skargi A. CH. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej dodatkowej opłata rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości o d d a l a skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. znak [...] w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej na rok [...]w wysokości [...]zł obciążającej A. Ch. jako użytkownika wieczystego z tytułu niezagospodarowani w terminie nieruchomości gruntowej położonej w [...] w rejonie ulic [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...]. W dniu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem sygn. akt SA/Sz 1182/03 oddalił skargę A. Ch. na powyższą decyzję. W dniu [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt I OSK 1263/05 oddalił skargę kasacyjną A. Ch. na wyżej wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie. W dniu [...]. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek A. Ch. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]. znak [...] w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie w terminie wskazanej wyżej nieruchomości. Strona wskazała, że podstawą wydania niniejszej decyzji było przyjęcie przez organy administracji, że zgodnie z umową z dnia [...] r. akt notarialny rep. [...] miała zagospodarować nieruchomość w ciągu [...] lat, a więc do dnia [...] r. Przekroczenie powyższego terminu skutkowało nałożeniem na mocy decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...]. pierwszej opłaty tytułem niezagospodarownia nieruchomości w terminie. Kolejna opłata została nałożona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. już w wysokości 30 %. W jej ocenie termin zagospodarowania rozpoczynający bieg w dniu jej zawarcia określony w § 7 pkt 1 umowy tj, od dnia [...] . był niezgodny z prawem- art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ termin zagospodarowania nieruchomości winien rozpocząć bieg od momentu powstania prawa użytkowania wieczystego oznaczonego datą wpisu w księdze wieczystej KW [...] , co nastąpiło dopiero w dniu [...]. Zdaniem strony termin do zagospodarowania terenu upłynął w dniu [...]., podczas gdy postępowanie w sprawie ustalenia pierwszej dodatkowej opłaty na rok [...] wszczęto już w dniu [...]r. - a zatem przedwcześnie. Zdaniem Strony podobna sytuacja znajduje zastosowanie do decyzji z dnia [...]., w której stwierdzono, że termin zagospodarowania nieruchomości został przekroczony o [...] lata. Tymczasem według A. Ch. przekroczyła ona termin o [...] lata. W tej sytuacji opłata została niewłaściwie naliczona, ponieważ mogła obejmować co najwyżej rok [...] z terminem płatności od [...] do [...]. W dniu wydania decyzji z [...]. według strony mogła być mowa o przekroczeniu terminu zabudowy o rok, co zostało objęte opłatą wymierzoną na mocy decyzji z [...]., a zatem nastąpiło ponowne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie. Jednocześnie strona stwierdziła, że decyzja z [...]. nie mogła się też odnosić do opłaty za [...] ponieważ naliczona zostałaby wstecz co jest niedopuszczalne, a obowiązek jej zapłaty powstałby wcześniej niż wydana decyzja. Nadto według niej miasto nie wywiązało się ze swojego zobowiązania i uniemożliwiło rozpoczęcie zabudowy. Zgodnie bowiem z umową nieruchomość miała być wydana a jej granice okazane w ciągu [...] miesięcy od daty podpisania umowy tj. do [...]. Okazanie granic nieruchomości nastąpiło dopiero w [...]r. a sama nieruchomość nie została wydana do dnia dzisiejszego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]. nr [...] na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. / po rozpatrzeniu wniosku A. Ch. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. znak [...] w sprawie niezagospodarowania w terminie nieruchomości gruntowej położonej w [...] w rejonie ulic [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności tejże decyzji. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że A. Ch. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. Nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]. znak [...] w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej na rok [...] w wysokości [...] obciążającej A. Ch. jako użytkownika wieczystego z tytułu niezagospodarowani w terminie nieruchomości gruntowej położonej w [...] w rejonie ulic [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...]. Kolegium przekazując sprawę do Sądu nie skorzystało z trybu autokontroli określonego w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. / Tym samym organ administracji nie był właściwy do orzekania w sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonuje całościowej oceny zaskarżonej decyzji i uwzględnia z urzędu okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...]. sygn. akt SA/Sz 1182/03 oddalił skargę strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] . nr [...] Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza się, iż skutkiem oddalenia skargi przez sąd administracyjny jest niedopuszczalność późniejszego stwierdzenia nieważności przez organ administracyjny / wyrok NSA z 26 czerwca 1998r., sygn. akt IV SA 1467/96/. W związku z powyższym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. znak [...] z wniosku A. Ch. jest uzasadniona, bowiem zawisłość sprawy przed sądem uniemożliwia jej wszczęcie i prowadzenie przez Kolegium. A Ch. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie ma wzmianki o badaniu jej przez Sąd pod względem ewentualnej nieważności - Sąd nie wypowiedział się w ogóle na ten temat. W ocenie skarżącej oznaczać to by mogło, że decyzja nie została zbadana przez Sąd pod tym względem, mimo wyraźnej dyspozycji ustawodawcy. Ponadto jej zdaniem, decyzja od której wyczerpano tryb odwoławczy, a która jednak wydana została z rażącym naruszeniem prawa nie może się ostać i powinna zostać uchylona w przypadku stwierdzenia tych okoliczności. W związku z tym uchylenie decyzji nieważnej jest obowiązkiem organu, który przyczyn tej nieważności mógł nie dostrzec w zwykłym trybie odwoławczym. Dodatkowo strona podniosła, iż pośrednio na dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji, od której wcześniej wniesiono odwołanie potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2002 r. w sprawie I SA 843/00. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.) z wniosku A. Ch. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] . znak: [...] w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. oznaczonej nr działki [...] o powierzchni [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że wskazane powody przez stronę nie skłoniły Kolegium do zmiany stanowiska w sprawie. Podkreślono, iż argumenty stronę i podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wnoszą nic nowego do sprawy. Kolegium wskazało, że odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. znak: [...]w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej nr działki [...] o powierzchni [...] , spowodowała zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym. Organ podkreślił, iż w orzecznictwie przyjęto, że po wniesieniu skargi do Sądu organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i orzeczenia o uwzględnieniu skargi tylko na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle tego przepisu oraz przepisów art. 157 § 2 i 3 Kpa nie jest natomiast dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji -po wniesieniu skargi - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Kolegium podało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając wyrokiem z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1182/03 skargę strony na decyzję Kolegium nr [...] nie stwierdził wad będących przyczynami stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Sąd administracyjny nie ma przy tym obowiązku wskazywać w uzasadnieniu wyroku na okoliczność dokonywania ustaleń odnośnie tego czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, stanowiącą podstawę stwierdzenia jej nieważności. Nie można zatem przyjąć, że brak wzmianki o tym oznacza, że decyzja nie została zbadana przez Sąd pod tym kątem. Stwierdzenie wad będących przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji skutkowałoby bowiem uwzględnieniem skargi, a takie rozstrzygniecie w niniejszej sprawie nie zapadło. Tym samym oddalenie skargi przez sąd skutkuje tym, iż decyzja jest zgodna z prawem i nie ma możliwości twierdzenia, iż zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż skarżąca od wydanego w dniu [...] r. przez WSA w Szczecinie wyroku w sprawie o sygn. akt SA/Sz 1182/03 złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna została przekazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] r. W tej sytuacji NSA przejął kompetencje do badania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. pod względem jej zgodności z prawem. Organ podkreślił, że wyrok na który powołuje się strona w niniejszej sprawie dotyczący dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, od której wcześniej wniesiono odwołanie, zapadł w odmiennym stanie faktycznym, z tej przyczyny, że od decyzji organu odwoławczego, tj. Urzędu Miasta [...] z dnia [...] r., która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji nie była wniesiona skarga do NSA. Wobec powyższego w pełni zasadne i aktualne pozostaje rozstrzygnięcie Kolegium odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ze względów w niej przytoczonych. A. Ch. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję i wniosła o "zmianę decyzji poprzez wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. oraz zwrot kosztów procesowych w sprawie". Skarżąca podała, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2005r. sygn. akt SA/Sz 1182/03 nie ma wzmianki o badaniu przez Sąd przesłanek nieważności zaskarżonej decyzji, a tym samym oznacza to, że decyzja nie została zbadana pod tym kątem. Na niemożność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie wpływa fakt złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższy wyrok. Zdaniem skarżącej, od decyzji od której wyczerpano tryb odwoławczy, a która została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie może się ostać i powinna zostać uchylona w przypadku stwierdzenia takich okoliczności. Uchylenie decyzji nieważnej jest obowiązkiem organu, których przyczyn tej nieważności mógł nie dostrzec w zwykłym trybie odwoławczym, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 843/00. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentacje jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie jest zasadna. Stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową służącą do eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 §1 Kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 Kpa. W przypadku jak dojdzie do kolizji nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jakim jest stwierdzenie nieważności, z kontrolą aktu administracyjnego dokonaną przez sąd administracyjny skutkuje to zawieszeniem postępowania sądowego zgodnie z wynikającą z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej w skrócie "Ppsa", zasadą pierwszeństwa weryfikacji aktu na drodze administracyjnej przed jego weryfikacją sądową. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w dniu [...]., a więc już po weryfikacji tegoż aktu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 lutego 2005r. sygn. akt SA/Sz 1182/03, w którym oddalono skargę strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia z dnia [...]r, utrzymująca w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta. Zdaniem Sądu wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę powoduje niedopuszczalność wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 153 Ppsa organ administracji publicznej jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd w wyroku / zob. wyrok NSA z 18 grudnia 1992r., I SAB 63/92, R. Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t.8, s.415, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz t.11, s. 709-710/. Związanie organu dotyczy przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego i nie ma wątpliwości, że dotyczy oceny prawnej zaskarżonej decyzji do sądu jak i poprzedzającej ją decyzji administracyjnej. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu / zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2001r., sygn. II SA 517/00, LEX nr 51228, wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2004r., sygn. II SA 1628/03, LEX nr 150821/. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa oznacza, że sąd zawsze rozpoznając sprawę bada kwestię związaną zaistnieniem przesłanek z art. 156 Kpa w stosunku do zaskarżonych decyzji administracyjnych. Zaznaczyć należy, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 843/00, na który powołuje się strona dotyczący dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, od której wcześniej wniesiono odwołanie, zapadł w odmiennym stanie faktycznym, z tej przyczyny nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Tym samym Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawarte w zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm./.