II SA/Sz 1290/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 grudnia 2011r. sprawy ze skargi M. M., B. Z., B. Z., B. S., D. S., D. N.-M., G. K., J. W., J. K., K. M., M. S., R. J. S., R. S., S. A., T. G. na uchwałę Rady Gminy Stepnica z dnia 4 listopada 2011 r. nr IX/97/11 w przedmiocie odrzucenia wniosku inicjatorów referendum o przeprowadzenie referendum gminnego oddala skargę W dniu 29 lipca 2011 r. Rada Gminy Stepnica podjęła uchwałę w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Stepnica w sprawie nadania miejscowości Stepnica statusu miasta. Termin przeprowadzenia konsultacji został ustalony na [...]. W dniu [...] grupa 15 mieszkańców złożyła pismo o zamiarze przeprowadzenia referendum w sprawie nadania miejscowości Stepnica statusu miasta, a w dniu [...] wniosek o przeprowadzenie referendum. Na sesji Rady Gminy w dniu [...] zostały przedstawione wyniki konsultacji i równocześnie został rozpatrzony wniosek o przeprowadzenie referendum. Wcześniejszą uchwałą Rada Gminy Stepnica powołała doraźną Komisję Rady Gminy Stepnica do sprawdzenia, czy wniosek złożony przez pełnomocnika inicjatorów referendum w gminie Stepnica o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie nadania miejscowości Stepnica statusu miasta, odpowiada przepisom ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o referendum gminnym. W wyniku sprawdzenia Komisja zaproponowała Radzie Gminy odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum, gdyż ze względu na przedmiot referendum byłoby ono sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa, a w szczególności z art.2 ust.1 i art.11 ust.1a ustawy o referendum lokalnym i art.4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). Uchwałą Nr IX/97/11 z dnia 4 listopada 2011 r., podjętą na podstawie art.18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum gminnym (Dz.U. z Nr 88,poz.985 ze zm.), Rada Gminy Stepnica odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie nadania miejscowości Stepnica statusu miasta. W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy, m.in. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji Rady Gminy. Z kolei na podstawie art. 18 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. l. Powołana przez Radę Gminy, na podstawie przepisu art. 16 ust.2 ustawy o referendum lokalnym, Komisja do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy, przedłożyła Radzie Gminy wymaganą przez ustawę o referendum lokalnym stosowną opinię. Na podstawie przepisów ustawy o referendum lokalnym art. 2 ust.1 i art. 11 ust.1 a i art.4 ustawy o samorządzie gminnym oraz interpretacji zawartej w piśmie MSWiA z [...], Komisja stwierdziła wprost ( przy czterech głosach "za" i jednym głosie "wstrzymującym się"), że w sprawie przekształcenia statusu miejscowości Stepnica w miasto przeprowadzenie referendum byłoby naruszeniem prawa i musiałoby skutkować uchyleniem ewentualnej uchwały Rady Gminy zarządzającej takie referendum przez organ nadzoru, tj. przez Wojewodę Zachodniopomorskiego. Zdaniem Rady Gminy Stepnica, nie budzi wątpliwości, że to Rada Ministrów w drodze rozporządzenia nadaje miejscowości status miasta. Nie może tego uczynić Rada Gminy, co wynika z art.4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie przepisu art. 4 "b" ust 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada Ministrów działa w tym względzie na wniosek rady gminy. Ten zaś wniosek rady gminy musi być poprzedzony, zgodnie z treścią przepisu art. 4 'b" ust 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, przeprowadzeniem przez radę konsultacji z mieszkańcami. Dla tej procedury ustawodawca nie przewidział formy referendum, to bowiem zastrzegł (art. 4 "c" ustawy o samorządzie gminny) dla działań mających na celu "utworzenie, połączenie, podział i zniesienie gminy" oraz "ustalenie granic gminy"; przy czym referendum nawet w tych przypadkach jest nieobligatoryjne ( może być przeprowadzone). Zagadnienie to nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie i literaturze. Tym bardzie, że konsultacje maja charakter niewiążący, przeciwnie do wiążącego charakteru referendum. Wniosek rady gminy i jej stanowisko mają wyłącznie walor opiniodawczy, zaś stosownie do poglądu wyrażonego w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego już w dniu 29.06.1993 r. w sprawie SA/Wr 935/93 - "przedmiotem referendum gminnego nie może być opiniodawcze stanowisko gminy lub innego organu wypowiedziane w sprawie nienależącej do zakresu działania gminy". Pomimo wejścia w życie, już po wydaniu tego orzeczenia zmiany, ustawy o referendum lokalnym, zapatrywanie to nie uległo jakimkolwiek korektom. Bez wątpienia do zakresu działania gminy ( opisanego w przepisach rozdziału 2 ustawy o samorządzie gminnym) nie należy przekształcenie statusu miejscowości w miasto, bowiem wprost ustawa zastrzega to do kompetencji Rady Ministrów. Identyczny pogląd i wykładnia przepisów w powyższej kwestii zostały zaprezentowane przez MSWiA w piśmie z dnia [...], będącym odpowiedzią na zapytanie gminy zawarte w piśmie z dnia [...]. Grupa inicjatywna mieszkańców gminy Stepnica zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podjętą uchwałę Rady Gminy Stepnica odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum. Skarżący zarzucili naruszenie art.2 ust.1 ustawy o referendum lokalnym i uznali, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym i istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Stepnica podtrzymała swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). W rozpatrywanej sprawie faktem niekwestionowanym przez strony, znajdującym oparcie w aktach sprawy, jest spełnienie przez grupę inicjatywną mieszkańców gminy Stepnica wymogów formalnych wniosku o przeprowadzenie referendum w ważnej dla gminy sprawie, określonych przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum gminnym (Dz.U. z Nr 88,poz.985 ze zm.). W tej sytuacji pozostawała do rozważenia kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy Stepnica o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum z pytaniem :"Czy jest Pan/Pani za nadaniem statusu miasta Stepnica obszarowi obejmującemu miejscowości Stepnica Bogusławie i Czerwonak?". Podstawą odrzucenia wniosku był przedmiot referendum – nadanie statusu miasta miejscowości Stepnica - nie mieszczący się w zakresie ustawowych zadań i kompetencji rady gminy. Zgodnie z art.4 ust.1pkt 2 iart.4a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (.Dz.U.z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenie jego granic następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jak z powyższego wynika, według gminy, sprawa nadania miejscowości statusu miasta oraz ustalenie granic tej miejscowości nie należy do ustawowych zadań gminy. Zgodnie z art.2 ust.1 ustawy o referendum lokalnym, w referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym ( art.56 ) w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jego realizacji ( art.65 ). Przepis art.170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Rozstrzygnięcia podejmowane w trybie referendum lokalnego nie mogą prowadzić do skutków sprzecznych z prawem i wkraczać w kompetencje ustawowo przypisane innemu organowi administracji publicznej. Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje, że rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie nadania miejscowości statusu miasta i określenia jego granic może być wydane z urzędu bądź na wniosek zainteresowanej rady gminy. W praktyce zmiany w tym zakresie dokonywane są z reguły na wniosek zainteresowanych gmin i to jest kompetencja rady w przedmiotowym zakresie. Powołany w skardze, jako błędnie zinterpretowany przez organ, przepis art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r. sygn.K 30/02( LEX 76823) orzekł, iż art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. rozumiany jako nie wyłączający prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, a nie zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych, jest zgodny z art. 2 i 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdził także: "Sumując, prawo wypowiadania się w drodze referendum lokalnego w materii zastrzeżonych do kompetencji innych władz i organów, aczkolwiek dopuszczalne i w pewnych przypadkach wskazane dla realizacji demokracji w państwie, nie może być traktowane jako zasadnicza, systemowa forma współuczestniczenia w podejmowaniu rozstrzygnięć, znaczących dla danej wspólnoty. /.../ Stąd też uznać należało, iż art. 170 Konstytucji statuuje prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum; zarówno wiążącego, jak i opiniodawczego, lub wreszcie konsultacyjnego – woli pod warunkiem, że jego wynik wpływa na rozstrzygnięcie lub wpływać może kształtująco na rozstrzygnięcie spraw dotyczących danej wspólnoty." Przedmiotem referendum gminnego mogą być tylko sprawy wymagające jednoznacznego rozstrzygnięcia, a zarazem takie, które wymagają sformalizowania i czasami uprzednich, a zawsze następczych działań organów jednostki samorządu terytorialnego. Sąd stoi na stanowisku, iż rozstrzygnięcia podejmowane w trybie referendum gminnego nie mogą prowadzić do skutków sprzecznych z prawem i wkraczać w kompetencje przypisane innemu podmiotowi Niepodważalna kompetencja Rady Ministrów w kwestii nadania miejscowości statusu miasta ( art.4 ust.1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) sprawia, że referendum lokalne mogło mieć jedynie charakter opiniodawczy bądź konsultacyjny (także wyrok NSA sygn. akt II OSK 1029/07 z dnia 19.09.2007 dostępny w internecie). W ocenie sądu, przeprowadzenie takiego referendum wymagałoby jednak sformułowania pytania w sposób, wskazujący osobom uczestniczącym w referendum, właśnie na taki charakter konsultacyjny przeprowadzanego referendum. W przeciwnym razie uczestnicy referendum wprowadzani są w błąd, bowiem mają prawo przypuszczać, iż ich głos oddany w referendum ma wiążący wpływ na decyzję co do nadania miejscowości statusu miasta. Ustawa o samorządzie gminnym w art.4a ust.1 stanowi, iż wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1, wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami. Sformułowanie, że opinia wydawana jest po przeprowadzeniu konsultacji społecznych, samo przez się nie powoduje niemożności przeprowadzenia, w tym zakresie, referendum. Jednak, w ocenie składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, referendum mogłoby dotyczyć jedynie stanowiska społeczności lokalnej w zakresie opinii wyrażanej przez radę gminy. Pytanie referendum i tu winno odzwierciedlać, oprócz kwestii poddanej rozstrzygnięciu społeczeństwa, pełen zakres kompetencji organu gminy. Dodać należy, że w dniu podejmowania uchwały o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum, na sesji Rady Gminy Stepnica zostały zaprezentowane także wyniki konsultacji społecznych przeprowadzonych w oparciu o uchwałę Rady podjętą w dniu 29 lipca 2011 r. Większość mieszkańców biorących udział w konsultacjach wypowiedziała się za nadaniem miejscowości Stepnica statusu miasta. Biorąc pod uwagę fakt, że konsultacje zostały przeprowadzone z inicjatywy Rady Gminy Stepnica, należy przypuszczać, że rada ta pozytywnie zaopiniuje wniosek o nadanie statusu miasta miejscowości Stepnica. W sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, dokonana przez organ wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o referendum gminnym, choć nie do końca zgodna ze stanowiskiem sądu, nie może być uznana za powodującą istotne naruszenie prawa. Prawo do referendum lokalnego, wyrażającego wolę mieszkańców, nie obejmuje bowiem sytuacji, gdy referendum mogłoby prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem ( co miałoby miejsce w niniejszej sprawie ), w tym przypadku wkraczających w kompetencję Rady Ministrów ( naruszenie art.4 ust.1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). W tym stanie rzeczy, Rada Gminy Stepnica zasadnie podjęła, na podstawie art.18 ustawy o referendum lokalnym, uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum, a tym samym na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.