II SA/Sz 1295/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej E. Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej: "K.p.a.", stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez E. Z., reprezentowaną przez radcę prawną K. G., odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dobudowie garażu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w S. , gm. K., W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ odwoławczy podał, iż decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla wskazanej wyżej inwestycji na dz. nr [...] obr. w S. , gm. K.,. Dnia 12 lipca 2017 r. do Starostwa [...] wpłynęło pismo D. D., zawierające żądanie doręczenia mu - jako pełnomocnikowi E. Z. - ww. decyzji. Starosta przesłał pełnomocnikowi egzemplarz decyzji. W dniu 3 sierpnia 2017 r. E. Z., reprezentowana przez radcę prawną K. G., wniosła odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., domagając się jej uchylenia oraz wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 40 § 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. przez niedoręczenie decyzji umocowanemu pełnomocnikowi odwołującej się oraz niepoinformowanie jej o zebranych dowodach i materiałach w sprawie, a także prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwowych. Podniosła też zarzuty uniemożliwienia stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. przez niewyczerpujące zbadanie materiału dowodowego, niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności dotyczących usytuowania planowanego garażu i jego odległości względem działki odwołującej się, oraz naruszenia § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Rozpatrując powyższe odwołanie organ odwoławczy stwierdził, iż treść art. 134 K.p.a. obliguje go w pierwszej kolejności, do badania dopuszczalności odwołania, która określana jest przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Analizując tę kwestię Wojewoda wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której nie doręczono zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi E. Z., jednakże prawidłowość doręczenia tej decyzji, nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Za strony w postępowaniu Starosta [...] uznał inwestora E. W. reprezentowana przez R. P. oraz E. Z.. W aktach administracyjnych Starosty [...] znajduje się zwrot przesłanej na adres E. Z. przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję, a ponadto z adnotacji zawartej na czwartej stronie decyzji Starosty [...] wynika, iż 18 maja 2017 r. przedmiotową decyzję Starosty odebrał pełnomocnik inwestora R. P., który nie wniósł odwołania w terminie ustawowym. W terminie otwartym do wniesienia odwołania przez inwestora, odwołania nie wniosła również E. Z., zatem decyzja organu I instancji stała się ostateczna 2 czerwca 2017, tj. w dniu, następującym po 14 dniowym terminie na wniesienie odwołania od dnia doręczenia decyzji ostatniej stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienie ustawowemu terminowi do jego złożenia jest ostateczność decyzji. Natomiast rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.). Powyższe postanowienie Wojewody zostało zaskarżone skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez działającego w imieniu E. Z. radcę prawnego D. D., który zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: - rażące naruszenie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 40 § 2 w zw. z art. 32 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy odwołanie E. Z., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, wniesione zostało w terminie 14 dni liczonych od dnia doręczenia decyzji jej pełnomocnikowi, - rażące naruszenie art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z art. 44 § 1 K.p.a. oraz art. 32 K.p.a. poprzez uznanie, że termin do wniesienia odwołania biegł od dnia doręczenia decyzji E. W. reprezentowanej przez pełnomocnika R. P., a nie od doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej, a w konsekwencji uznanie, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, oraz nieuprawnionym przyjęcie fikcji doręczenia decyzji Starosty [...] bezpośrednio skarżącej i pominięcie prawidłowo ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżącej, a w konsekwencji uznanie, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy termin ten zaczął biec dopiero od chwili doręczenia pisma pełnomocnikowi, które miało miejsce w dniu 20.07.2017 r., po złożonym przez niego wniosku o doręczenie przedmiotowej decyzji, - naruszenie przepisu art. 7 i 77, 80 K.p.a., polegające na niepodjęciu czynności mających na celu wyjaśnienie prawidłowości doręczenia pism oraz decyzji w postępowaniu administracyjnym, - naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufania obywateli do organów państwowych i nierozważeniu okoliczności, iż doręczenie decyzji bezpośrednio na adres skarżącej a nie na ręce jej prawidłowo umocowanego pełnomocnika narusza przepisy K.p.a. dotyczące doręczeń i uniemożliwia stronie wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oraz pozbawia ją możliwości korzystania z pomocy prawidłowo ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik E. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia względnie o jego uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że wprawdzie w niniejszej sprawie błędnie wyliczono termin ostateczności decyzji Starosty [...], który powinien być liczony od dnia 6 czerwca 2017 r. - tzn. od dnia, w którym niepodjęta w terminie przez E. Z. przesyłka, zawierająca decyzję Starosty [...] z [...] r. została zwrócona do Starostwa [...]. Decyzja Starosty [...] stała się zatem ostateczna, [...] r., wobec czego termin na wniesienie odwołania minął 20 czerwca 2017 r., jednakże powyższy błąd popełniony przez organ odwoławczy przy wyliczaniu terminu na wniesienie odwołania nie ma wpływu na podjęte przez organ rozstrzygnięcie, gdyż - jak wynika z akt sprawy odwołanie E. Z. reprezentowanej przez radcę prawną K. G. wniesione zostało 3 sierpnia 2017 r., tj. ponad miesiąc od ustawowego terminu do jego wniesienia. Zdaniem organu odwoławczego, niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony postępowania nie zwalnia strony postępowania od zachowania ustawowego 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania, liczonego od dnia doręczenia decyzji ostatniej stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Decyzja Starosty stała się ostateczna w dniu [...] r. - a w sytuacji niewniesienia przez strony postępowania odwołań w ustawowym terminie - weszła do obiegu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) Sąd eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego. Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zasadności wydania przez Wojewodę zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z powodu – jak uznał organ odwoławczy – jego wniesienia po uzyskaniu przez wydaną przez organ I instancji decyzję o pozwoleniu na budowę (z dnia [...] r. ) waloru ostateczności. Kwestia ta wymaga podkreślenia, gdyż w odpowiedzi na skargę organ wskazuje na uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. Mimo, iż podstawą rozstrzygnięcia jest ten sam przepis – art. 134 K.p.a. obie sytuacje są różne. Trzymając się treści zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, iż jest to skarga na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według wskazanych na wstępie kryteriów, dała podstawę do uznania zasadności skargi. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż Skarżąca E. Z. była niekwestionowaną przez organ I instancji stroną przedmiotowego postępowania. Odwołując się od pierwszej decyzji Starosty [...] wydanej w tej sprawie – z dnia [...] r. - E. Z. ustanowiła pełnomocnika w osobie radcy prawnego D. D. (zastępowanego też przez r. pr. K. G.). Pełnomocnictwo to obejmowało upoważnienie do reprezentowania Skarżącej przed sądami wszystkich instancji oraz organami administracji w sprawie dotyczącej budowy garażu na nieruchomości w S. - numer posesji [...]. Zawierało ono zatem również umocowanie do działania w sprawie w przypadku ponownego jej rozpoznania. Pełnomocnictwo to znajduje się w aktach sprawy. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. orzekł o uchyleniu pierwszej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednakże wydawane przez Starostę [...] w niniejszej sprawie pisma po ww. decyzji Wojewody, mimo nieodwołania udzielonego przez Skarżącą pełnomocnictwa, kierowane były bezpośrednio na jej adres. Gdy pełnomocnik Skarżącej powziął informację o wydaniu przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] r. nr [...], powołując się na treść art. 40 § 2 K.p.a. złożył wniosek o doręczenie mu tejże decyzji, co organ I instancji uczynił przesyłając mu żądany dokument, który pełnomocnik otrzymał w dniu 20 lipca 2017 r. Z akt wynika też, że adresowana do E. Z. decyzja z dnia [...] r. po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona do organu, który uznał ją za doręczoną w trybie art. 44 § 4 K.p.a. Decyzja ta została również doręczona pełnomocnikowi inwestora, który nie wniósł odwołania, wobec czego organ odwoławczy uznał, iż przedmiotowa decyzja uzyskała walor ostateczności, zatem odwołanie wniesione przez pełnomocnika Skarżącej w dniu 3 sierpnia 2017 r. jest niedopuszczalne. Stanowisko to uznać należy za błędne. Zauważyć należy, iż Skarżąca była stroną przedmiotowego postępowania brała w nim udział i prawidłowo ustanowiła pełnomocnika, o czym organy obu instancji były poinformowane. Mimo to organ I instancji kwestionowaną odwołaniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. decyzję doręczył nie ustanowionemu pełnomocnikowi, ale stronie, na jej adres domowy. Przesyłka ta nie została podjęta w terminie wskazanym w art. 44 § 3 K.p.a., co organ uznał za jej doręczenie w trybie art. 44 § 4 K.p.a. Stanowiska tego w opisanej wyżej sytuacji w żadnym wypadku nie można uznać za prawidłowe, a co za tym idzie, nie było podstaw do uznania, że decyzja stała się ostateczna z dniem [...] r., i może być wzruszona jedynie w trybie wznowienia postępowania, uregulowanym w art. 145 K.p.a. Należy bowiem zauważyć, że w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (inne przypadki nie mają tu zastosowania) wznowienia postępowania na tej podstawie może domagać się strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Do takiej sytuacji odnosił się przywołany w zaskarżonym postanowieniu wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08. Natomiast Skarżąca E. Z. brała udział w postępowaniu przed organem I instancji za pomocą ustanowionego pełnomocnika i przez niego wniosła skuteczne odwołanie od wcześniejszej decyzji tego organu, zatem ten przepis nie może mieć wobec niej zastosowania. W tej sytuacji badaniu organu odwoławczego winna być poddana prawidłowość doręczenia skarżonej decyzji i zachowanie terminu do wniesienia odwołania, który to termin biegnie dopiero od dnia prawidłowego doręczenia stronie określonego pisma, a w tym wypadku decyduje o tym doręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącej. Należało zatem uznać trafność zarzutów i wywodów skargi co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 134 K.p.a. Miało ono niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, gdyż przepis ten w opisanej wyżej sytuacji nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. zaskarżone postanowienie uchylił. W ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności, czego domagał się pełnomocnik skarżącej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 P.p.s.a.