II SA/Sz 1298/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. T. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 8 marca 2011 r. nr V/35/11 w przedmiocie określenia programu ochrony powietrza dla strefy powiat szczecinecki oddala skargę. W dniu 8 marca 2011 r. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego podjął uchwałę Nr V/35/11 w sprawie określenia programu ochrony powietrza dla strefy powiat szczecinecki. Niniejsza uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 11 kwietnia 2011 r., Nr 46, poz. 806 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W dniu [...] r. K.T. skierowała do Sejmiku Województwa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i do uchylenia ww. uchwały. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 20 września 2011 r. podjął uchwałę Nr VIII/101/11 w sprawie odmowy uchylenia własnej uchwały Nr V/35/11 z dnia 8 marca 2011 r. W związku z powyższym K.T., reprezentowana przez adwokata F.S., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwalę Nr V/35/11 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 8 marca 2011 r. w sprawie określenia programu ochrony powietrza dla strefy powiat szczecinecki, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1-6 tej uchwały, w tym załączników do § 3 uchwały. Zaskarżonemu aktowi strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), poprzez: a) przyjęcie programu ochrony powietrza, którego wdrożenie nie będzie skutkowało osiągnięciem poziomu docelowego [...] na obszarze, dla którego program został uchwalony; b) nieuwzględnienie stwierdzonych przekroczeń [...] w latach [...], które w tym okresie były znacznie wyższe od tych z roku [...], a które to wartości były znane twórcom programu w momencie jego sporządzania oraz organowi w momencie jego uchwalania, w wyniku czego przyjęty program uwzględniający jedynie dane z [...] r., jest jedynie teoretycznym opracowaniem, którego realizacja nie może spowodować osiągnięcia poziomów docelowych [...]; 2) naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza (Dz. U. Nr 38, poz. 221) poprzez sporządzenie programu nie - jak to przewiduje art. 91 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska - na podstawie wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, dokonywanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, lecz na podstawie wyników uzyskanych na podstawie teoretycznego modelowania matematycznego wykonanego przez przedsiębiorstwo sporządzające program, którego to wyniki były odmienne od rzeczywistych danych uzyskanych od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w sytuacji gdy powołany § 9 rozporządzenia nie przewiduje dokonywania odrębnych wyliczeń stężeń substancji w powietrzu; 3) naruszenie załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 47, poz. 281), poprzez ustalenie terminu osiągnięcia poziomu docelowego [...] na rok [...], podczas gdy według tego załącznika powinno to nastąpić w [...]r. W uzasadnieniu skargi, w zakresie wykazania okoliczności naruszenia interesu prawnego podniesiono, że z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, zawartego w rozdziale "Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne", wynika prawo obywateli do życia w bezpiecznym (czystym) środowisku. Zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, co wynika również z art. 5 Konstytucji. Te dwa przepisy wiążą się z wynikającym z art. 74 ust. 1 Konstytucji prawem do życia w bezpiecznym środowisku a sposobem zapewnienia takiego bezpieczeństwa są powołane w skardze przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto, z zakreślonym w art. 47 Konstytucji RP prawem do ochrony życia prywatnego wiązać należy prawo do życia w czystym środowisku. Zanieczyszczenie środowiska z pewnością narusza życie prywatne, obniżając jego jakość i powodując poczucie niebezpieczeństwa. Prawo do życia w czystym środowisku wynika także z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie z dnia 4 lipca 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 i uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284). Naruszenie tego przepisu konwencji przez Hiszpanię, w związku z zanieczyszczeniem środowiska, stwierdził Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Lopez Ostra przeciwko Hiszpanii w orzeczeniu z 9 grudnia 1994 r. Trybunał wskazał, że "silne zanieczyszczenie środowiska może wpływać na dobre samopoczucie osób i uniemożliwiać tym osobom korzystanie ze swoich domów w taki sposób, że negatywnie wpływa to na ich życie prywatne i rodzinne". W ten sposób Trybunał uznał, że skargi dotyczące zanieczyszczenia środowiska znajdują podstawę prawną w art. 8 Konwencji. Uzasadniając posiadanie interesu prawnego do wniesienia skargi wskazano na art. 68 Konstytucji, zgodnie z którym, każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Zaskarżony akt prawa miejscowego narusza, zdaniem skarżącej, jej prawa. Celem programu ochrony powietrza jest doprowadzenie do stanu, w którym w określonym czasie, w strefie zostaną osiągnięte poziomy docelowe [...] w powietrzu. W związku natomiast z przekroczeniami w atmosferze nad [...] poziomu [...] - substancji szkodliwej dla zdrowia - istnieje zagrożenie dla powołanych wyżej praw skarżącej. Jedynie wprowadzenie skutecznego programu, skutkującego osiągnięciem poziomu docelowego tej substancji, może spowodować usunięcie stanu ich naruszenia. W ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała nie tylko nie gwarantuje, ale wręcz uniemożliwia osiągnięcie tego celu. W dalszym ciągu będzie bowiem istniał stan naruszenia jej praw, a jak wskazują dane nieuwzględnione w programie, naruszenie to będzie coraz większe. Przyjęty program ochrony powietrza rażąco narusza przez to powszechnie obowiązujące prawo. Dodatkowo jest wewnętrznie sprzeczny, a hipotetyczne nawet przyjęcie jego założeń za prawdziwe, na gruncie ustalonych faktów, prowadzi do wniosku, że mimo zapewnień jego twórców, niemożliwe jest osiągnięcie stanu założonego i jednocześnie wymaganego przez ustawę. W dalszej części skargi strona przedstawiła zarzuty dotyczące uchybień zaskarżonej uchwały oraz odniosła się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego we wniesieniu skargi. Odwołując się do orzecznictwa sądowego wskazał, że interes prawny musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa, który przyznaje podmiotowi określone prawo, uprawniające ten podmiot do domagania się ochrony tego prawa na drodze postępowania administracyjnego lub sądowego. W ocenie organu, zaskarżona przez K.T. uchwała nie kreuje dla niej żadnych praw ani obowiązków, a tym samym interesu prawnego dla wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wspomnianą uchwałę w świetle art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepisy Konstytucji, na które powołała się skarżąca, w żaden sposób nie kreują interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały dotyczącej programu ochrony powietrza. Również przywołany w skardze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczył zupełnie innej sytuacji. Nie sposób porównać stanu faktycznego, w którym podstawą zarzutu było silne zanieczyszczenie środowiska, z sytuacją w której właściwy organ podjął uchwałę dotyczącą programu ochrony powietrza. Zdaniem organy, zbyt szeroka jest zaprezentowana przez skarżącą interpretacja wyroku Trybunału. Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał na negatywny wpływ zanieczyszczenia środowiska na dobre samopoczucie obywateli, natomiast nie wypowiadał się na temat wpływu programów naprawczych ich prawa i obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. § 2 pkt 5 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie kryterium legalności, oceniając zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Stosownie do art. 90 ust. 1 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm., dalej zwanej "u.s.w."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego powinna obejmować dla swojej prawidłowości sekwencję kilku etapów. W pierwszej kolejności sąd zobowiązany jest zbadać wymogi formalne do wniesienia skargi. W przypadku ich spełnienia powinien następnie przejść do oceny, czy strona skarżąca wykazała interes prawny do wniesienia skargi, czy został on naruszony, a następnie, czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem i w zależności od ustaleń w tym zakresie skargę oddalić lub uwzględnić. Oznacza to, że dopiero skuteczne wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07 oraz z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). K.T. w ustawowym terminie zaskarżyła sporną uchwałę do tut. Sądu, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i uiszczeniu wymaganego wpisu od skargi. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie zostały zachowane wymogi formalne wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego 8 marca 2011 r. Nr V/35/11 w sprawie określenia programu ochrony powietrza dla strefy powiat szczecinecki, kolejną kwestię wymagającą ustalenia stała się okoliczność istnienia oraz naruszenia interesu prawnego skarżącej w związku z podjęciem ww. uchwały. W zakresie oceny okoliczności naruszenia interesu prawnego wskazać należy, że skarga złożona w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Podmiot wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy u.s.w. musi się wykazać indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a ponadto także naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie zaś w przyszłości. Art. 90 ust. 1 u.s.w. nie kreuje źródła interesu prawnego o jakim w nim mowa. Przepis ten określa wyłącznie warunki, których spełnienie przez określony podmiot dopuszcza, z zachowaniem przewidzianego trybu postępowania, zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. To składający skargę musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. O skuteczności skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ samorządu województwa konkretnego przepisu prawa, wpływające negatywnie na sytuację prawną skarżącego (por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 255/11). W bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że interes prawny powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Nie można zatem art. 90 ust. 1 u.s.w. interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenia interesu prawnego z ogólnych wartości, czy zasad prawa. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywny interes prawny, przesądzają konkretne przepisy prawa. Podsumowując, należy stwierdzić, że o istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy na podstawie określonego rozwiązania prawnego zostały ukształtowanie konkretne prawa lub obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Ugruntowane jest w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 oraz z dnia 17 kwietnia 2007 r. I OSK 798/06). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, skarżąca nie wyprowadziła skutecznego zarzutu istnienia i naruszenia interesu prawnego o jakim mowa w art. 90 ust. 1 u.s.w. z powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w powiązaniu ich ze stanowiącymi podstawę prawną podjęcia uchwały przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazany przez stronę art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Natomiast w myśl art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, do którego postanowień odwołano się w skardze, władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. W ocenie Sądu, przepisy zaskarżonej uchwały nie ingerują w istniejącą (aktualną) sytuację rodzinną, w życie prywatne, czy osobiste K.T. Wprost przeciwnie, przyjęta uchwała przewiduje dopiero wdrożenie określonych działań i to mających na celu realizację obowiązku ochrony środowiska i związanej z nim ochrony zdrowia obywateli. Uwzględnienie stanowiska skarżącej o posiadaniu interesu prawnego ze względu na fakt korzystania ze środowiska w powiecie szczecineckim prowadziłoby do uznania, że każda osoba przebywająca czasowo w powiecie szczecineckim posiadałaby prawo kwestionowania spornej uchwały. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała w nie ingeruje w prawa i wolności skarżącej. Żaden z zapisów kwestionowanej uchwały nie nakłada na skarżącą jakichkolwiek obowiązków oraz nie wprowadza w stosunku do skarżącej jakichkolwiek ograniczeń zarówno w sferze ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia, prawa do swojego mieszkania, czy też prawa do ochrony zdrowia. Skarżąca, poza powołaniem się na ogólne zasady zawarte w normach konstytucyjnych, nie wykazała, że zapisy zaskarżonej uchwały wpłynęły bezpośrednio na naruszenie jej praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Nie jest tożsame ze wskazaniem naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia wykazanie jakiegokolwiek naruszenia przez organ stanowiący przepisów związanych z uregulowaniem zagadnień będących przedmiotem danej uchwały. Nawet, gdyby dana uchwała faktycznie wydana została z naruszeniem prawa, czego w niniejszej sprawie skład orzekający nie przesądza, to w przypadku braku skargi, która zostałaby wniesiona w ustawowo określonym trybie przez uprawniony do tego podmiot, Sąd nie może poddać jej merytorycznej ocenie. Sąd nie może bowiem wszczynać i prowadzić postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu. W tym zakresie podkreślić należy, że prawodawca w sposób szczególny ograniczył prawo do zaskarżania do sądu aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie zawiera rozwiązań, które pogarszają obecny stan środowiska, czy też wpływają na zwiększenie zanieczyszczenia powietrza w powiecie szczecineckim. Celem jej jest doprowadzenie do poprawy stanu środowiska. To, że w ocenie skarżącej, przyjęty program ochrony powietrza nie spełnia jej oczekiwań lub został wydany z naruszeniem art. 91 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ jego wdrożenie nie będzie skutkowało osiągnięciem oczekiwanego celu, nie może być ocenione jako realna ingerencja w jej indywidualny, konkretny interes prawny lub uprawnienie, które nastąpiło w wyniku samego wejścia w życie przepisów zaskarżonej uchwały. Dodatkowo jedynie wypada wyjaśnić, że osiągnięcie "poziomu docelowego" do którego odnosi się art. 91 ust. 5 ww. ustawy, oznacza poziom, który ma być osiągnięty w określonym czasie za pomocą "ekonomicznie uzasadnionych działań" technicznych i technologicznych (art. 3 pkt 28 lit. b ww. ustawy). Tym samym osiągnięcie poziomu docelowego w zakresie np. czystości powietrza nie może być rozumiane jako obowiązek osiągnięcia w każdym przypadku, bez względu na koszty, poziomu idealnego, choć taki powinien być oczekiwany kierunek ekonomicznie uzasadnionych działań technicznych i technologicznych. Odnosząc się do powołanego w skardze wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie López Ostra p-ko Hiszpanii (z 9 grudnia 1994 r., nr 16798/90) zauważyć należy, że dotyczył on braku jakichkolwiek działań władz na niedogodności spowodowane lokalizacją zakładu utylizacji odpadów i uznania, że poważne zanieczyszczenie środowiska może negatywnie wpływać na życie prywatne i rodzinne. Tymczasem, będąca przedmiotem skargi uchwałą dotyczy przyjętego programu działań naprawczych stanu środowiska. W świetle powyższego, w ocenie składu orzekającego, należało uznać, że skarżąca nie wykazała legitymacji skargowej do zaskarżenia spornej uchwały, co uzasadniało oddalenie skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.