II SA/Sz 13/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane jako: "organ odwoławczy" lub "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej powoływanej jako: "Strona lub "Skarżąca"), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta S., w sprawie odmowy przyznania w/w prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem- P. K.. Jak podano w uzasadnieniu powyższej decyzji, podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ I instancji było stwierdzenie niespełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby pozostającej pod opieką Strony. W odwołaniu Skarżąca oświadczyła, że niepełnosprawność męża powstała od jego 40. roku życia i trwa od kilku miesięcy. To wnioskodawczyni jest jedyną osobą zajmującą się mężem przez całą dobę. Wskazywała też, iż nie zgadza się z wydaną decyzją, gdyż nie może podjąć pracy zarobkowej i skazać męża na samodzielny byt w tak ciężkiej chorobie. Kolegium po przedstawieniu obszernej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), dokonywanej przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 20l4r. poz. 1443) wyjaśniło, iż organy administracji są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, co oznacza, że nie mogą one uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Powyższe doprowadziło organ odwoławczy do konkluzji, iż dokonując merytorycznego rozpoznania wniosku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego organy powinny badać, czy wnioskodawcy spełniają warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem części niekonstytucyjnego przepisu i w zależności do tych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie. Natomiast w zakresie możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez małżonka organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium powyższy przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w sprawach, w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się inna niż współmałżonek osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny (np. ojciec, syn, córka, wnuk). W przepisie tym bowiem ustawodawca sankcjonuje wartość wynikającą z małżeństwa, decydując, że małżeństwo osoby wymagającej opieki pozbawia tytułu do świadczenia pielęgnacyjnego inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, a pozostającej w związku małżeńskim. Osoby pozostające w małżeństwie są zobowiązane do wzajemnej pomocy i współdziałania dla dobra założonej przez zawarcie małżeństwa rodziny. Zadośćuczynienie tej powinności polega między innymi na sprawowaniu osobistej opieki nad współmałżonkiem legitymującym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i dopóki ciężar ten może być realizowany przez drugiego współmałżonka, dopóty inne osoby zobowiązane względem osoby wymagającej opieki pozostającej w związku małżeńskim nie mogą nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęto zatem przy orzekaniu, iż prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczących rodzinnych w związku z ust. 1a tego przepisu, uwzględniająca rozłożenie obowiązków alimentacyjnych wobec osoby niepełnosprawnej wynikające z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, winna przedstawiać się w ten sposób, że podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną jest w pierwszej kolejności małżonek tej osoby, a zawarte w przepisie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych reguły pierwszeństwa (w szczególności uprzywilejowanie rodziców osoby niepełnosprawnej oraz jej innych krewnych w pierwszym stopniu) odnoszą się wyłącznie do tych przypadków, w których podmiotem ubiegającym się o uzyskanie świadczenia jest inna niż małżonek osoby niepełnosprawnej osoba zobowiązana do jej alimentacji, nie będąca krewnym osoby niepełnosprawnej w linii prostej. W konsekwencji zaś małżonek osoby niepełnosprawnej może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, pod warunkiem spełnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało przy tym, iż małżonek Skarżącej legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. wydanym okresowo do dnia [...] września 2023 r. Na Stronie ciąży obowiązek alimentacyjny względem małżonka, jest więc osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Nie posiada ona orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Nie ma również ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Nie jest także rolnikiem, ani nie prowadzi gospodarstwa rolnego ani też nie współpracuje przy jego prowadzeniu. Organ ustalił ponadto, w oparciu o treść przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu, że Skarżąca pozostaje bierna zawodowo a w ramach opieki sprawowanej nad małżonkiem opieki wykonuje następujące czynności: gotuje, sprząta, towarzyszy mężowi podczas wizyt lekarskich, załatwia sprawy urzędowe, kontaktuje się z lekarzami męża. Jak przyjął przy orzekaniu organ odwoławczy, powyższy zakres opieki nie uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wyjaśnił, iż wskazane jako zakres opieki nad małżonkiem czynności: sprzątania, gotowania, opieki nad dziećmi, nie stanowią opieki nad mężem, sprowadzają się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Takie czynności są wykonywane przez większość kobiet, również pracujących zawodowo, w szczególności, gdy w rodzinie są dzieci. Dodatkowo dotychczas (tj. przed chorobą małżonka) Strona także wykonywała powyższe czynności, pozostając również osobą bierną zawodowo. W ocenie Kolegium nie można zatem uznać, że Skarżąca sprawuje nad mężem długotrwałą lub stałą opiekę. Wyjaśniono przy tym, iż wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie to tylko przez część doby. W konkluzji Kolegium wskazało, iż w pełni rozumie trudną sytuację, jednakże organy musza działać w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i nie mogą uwzględnić okoliczności trudnej sytuacji życiowej i finansowej rodziny strony odwołującej. Pismem z [...] grudnia 2021 r. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, albowiem mieści się w granicach pomocy świadczonej sobie wzajemnie przez małżonków. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania a także o rozpoznanie niniejszej sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazała natomiast, że nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ocena stanu zdrowia osoby wymagającej opieki oraz stopnia zaangażowania w opiekę nad tą osobą przez małżonka, jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji, analizując w uzasadnieniu decyzji jakie czynności Skarżąca wykonuje sprawując opiekę nad mężem. W ocenie Skarżącej, nie należy też do gestii organu administracji ustalenie zakresu niezbędnej opieki wymaganej przez osobę niepełnosprawną, gdyż wynika on jednoznacznie z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ jest natomiast obowiązany ustalić faktyczny zakres sprawowanej opieki. Natomiast z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, iż Skarżąca sprawuje pełną opiekę nad mężem, zarówno w czynnościach medycznych, jak i życia codziennego. Mąż Skarżącej bowiem nie jest w stanie samodzielnie egzystować, będąc całkowicie zdanym na opiekę ze strony Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jaki i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. Tym samym, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, biorąc pod uwagę wniosek Skarżącej o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję, Sąd uchyla decyzję w całości albo w części, stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) lub w innych przepisach lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl zaś art. 145a § 1 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 145a § 1 P.p.s.a., stąd zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu odwoławczego i organu pierwszej instancji należało uchylić. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na podstawie zaś art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia kompensacyjnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; W pierwszej kolejności należy uznać za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Prawidłowo też organ odwoławczy ocenił możliwość ubiegania się przez małżonkę niepełnosprawnego o świadczenia pielęgnacyjne, co do zasady przyjmując, iż Skarżąca należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania takiego świadczenia. Natomiast istotą sporu pomiędzy organem rozstrzygającym sprawę w drugiej instancji a Skarżącą jest zagadnienie, czy dopuszczalna była w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem z uwagi na zakres opieki zapewniany mu przez małżonkę oraz uprzednia, tj. przed powstaniem niepełnosprawności męża, bierność zawodowa Skarżącej. W ocenie organu odwoławczego opierającego się na treści wywiadu środowiskowego Skarżąca wykonuje następujące czynności: gotuje, sprząta, towarzyszy mężowi podczas wizyt lekarskich, załatwia sprawy urzędowe, kontaktuje się z lekarzami męża. Wskazane zaś jako zakres opieki nad małżonkiem czynności sprzątania, gotowania, opieki nad dziećmi, nie stanowią opieki nad mężem, albowiem sprowadzają się do prowadzenia gospodarstwa domowego a ponadto jak uznało Kolegium, takie czynności są wykonywane przez większość kobiet, również pracujących zawodowo, w szczególności, gdy w rodzinie są dzieci Z takim stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Po pierwsze ze znajdującego się w aktach sprawy wywiadu środowiskowego wynika, iż w odniesieniu do męża Skarżącej prowadzone jest agresywne leczenie onkologiczne, co wiąże się między innymi z dojazdami do P. co 2-3 tygodnie. Ponadto w uwagi na charakter choroby i sposób leczenia w krótkim okresie czasu jego stan potrafi się diametralnie zmienić. Przy czym, jak oświadczył niepełnosprawny, wszystkie obowiązki domowe jak i związane z jego leczeniem przejęła jego żona. Po wtóre, ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jednoznacznie wynika, że mąż Skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy się zgodzić ze Skarżącą, że w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie leży ocena stanu zdrowia osoby wymagającej opieki. Zatem jeśli niepełnosprawny o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej opieki otrzymuje od swojego opiekuna niezbędną mu pomoc – a w badanej sprawie niepełnosprawny wyraźnie to potwierdza – nie sposób uznawać, jak uczynił to organ odwoławczy, że nie jest ona wystarczająca do uzyskania pomocy państwa w formie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie znajduje w szczególności podstaw do kwestowania, iż mąż Skarżącej faktycznie otrzymuje od swojej małżonki pomoc w wymaganym jego stanem zdrowia zakresie. Fakt, że sprawująca opiekę żona wykonuje również typowe czynności związane z prowadzeniem domu, w czym w żaden sposób nie może pomagać jej mąż z uwagi na jego stan zdrowa, w żadnej mierze nie daje podstaw do wniosków przyjętych przy orzekaniu przez Kolegium. Utrzymanie należytego stanu mieszkania oraz gotowanie posiłków mieści się też niewątpliwie w zakresie pomocy wymaganej przez podopiecznego. Organ odwoławczy nie dostrzegł przy tym, iż wprawdzie niepełnosprawny oświadczał, że stara się być samodzielny przy zachowaniu higieny, lecz czynił to przy wyraźnym zastrzeżeniu, iż miewa zawroty głowy i nie jest w stanie ustać na nogach. Tym samym nawet w tak podstawowych sytuacjach jak czynności higieniczne potrzebuje on nadzoru i wsparcia. Kolegium nie z niezrozumiałych przyczyn pominęło też okoliczność, iż niepełnosprawny potrzebuje pomocy osób trzecich w regularnych dojazdach do lekarzy specjalistów a także, że konieczna jest odpowiednia pomoc w organizacji leczenia. Nie wskazał też innych sposobów, polegających na osobistych staraniach osoby sprawującej opiekę, jak tego rodzaju potrzeby niepełnosprawnego miałyby zostać zaspokojone. W tym stanie rzeczy całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie, iż tego rodzaju czynności jak wykonywane przez Skarżąca w ramach opieki nad mężem mieszczą się w zakresie "wykonywanych przez większość kobiet, również pracujących zawodowo, w szczególności, gdy w rodzinie są dzieci". Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu, opisane w wywiadzie okoliczności wskazują, że mąż Skarżącej wymaga stałej opieki, a Skarżąca sprawuje tę opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu wymaganym i odpowiednim do jego stanu zdrowia. Również oparcie decyzji odmownej na stwierdzeniu bierności zawodowej Skarżącej przed powstaniem niepełnosprawności męża nie znajduje należytego oparcia w obowiązujących przepisach. Przesłanką przyznania świadczenia jest bowiem zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia. Małżonkowie są uprawnieni do określania zasad dostarczania środków utrzymania rodziny i decyzje w tym zakresie w czasie, gdy oboje byli pełnosprawni nie mogą rzutować na ocenę sytuacji rodziny w przypadku powstania niepełnosprawności u jednego z małżonków uniemożlwiającej mu pracę. Zaistnienie zdarzenia skutkującego niepełnosprawnością aktywnego zawodowo małżonka tworzy całkiem nową sytuację rodzinną powodującą konieczność przeorganizowania dotychczasowego trybu życia, także w zakresie zarobkowania. Dotychczas poczynione przez organy administracji nie dają racjonalnych podstaw do kwestionowania twierdzenia Skarżącej, że nie podejmuje ona pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem a podjęcie pracy oznaczałoby skazanie męża na samodzielny byt w ciężkiej chorobie. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. Sprawa podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.