II SA/Sz 1303/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 zez m.) Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 lipca 2013 r. odmówił A. A. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką L. S. Powołując się na przepis art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ pierwszej instancji podał warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o który mogą ubiegać się osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji gdy rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki m.in. nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo organ przytoczył przepis art. 3 pkt 22 definiujący pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Powołując się na zgromadzone w sprawie dokumenty organ ustalił, że A. A. prowadziła działalność gospodarczą do dnia 13 sierpnia 2011 r., a do dnia 30 czerwca 2013 r. posiadała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym dnia 5 września 2007 r. na stałe. Organ zaznaczył, że strona spełniła jeden z warunków przyznania świadczenia jakim jest kryterium dochodowe, jednak w jego ocenie, wnioskodawczyni nie spełniła kolejnej ustawowej przesłanki, bowiem nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją A. A. złożyła od niej odwołanie, w którym podała, że do sierpnia 2011 r. prowadziła działalność gospodarczą, którą zakończyła z uwagi na sprawowanie opieki nad matką. Następnie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba poszukująca pracy, a w maju 2012 r. wyrejestrowała się z uwagi na sprawowanie całodobowej opieki nad niepełnosprawną matką, a następnie złożyła wniosek o "zasiłek opiekuńczy". Podniosła, że w związku z koniecznością sprawowania opieki od maja 2012 r. do czerwca 2013 r. nie mogła podjąć żadnej pracy. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 22 oraz art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji odnoszące się do braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że w okresie poprzedzającym złożenie wniosku A. A. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Interpretując "a contrario" przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiujący pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej organ odwoławczy stwierdził, że rezygnację z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć jako niewykonywanie pracy m.in. na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, a także jako nieprowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Powołując się na ustalenia organu pierwszej instancji Kolegium podkreśliło, że odwołująca ostatnie zatrudnienie, czyli działalność gospodarczą prowadziła do 13 sierpnia 2011 r., następnie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w okresie od 28 września 2011 r. do 10 maja 2012 r., z kolei w dniu 11 maja 2012 r. złożyła wniosek o wykreślenie z ewidencji UP z uwagi na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium podkreśliło, że uprawnienie do uzyskania wnioskowanego świadczenia ściśle związane jest z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu drugiej instancji, sam fakt wcześniejszego niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez A. A., bez względu na powód, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest niewystarczający do przyznania wnioskowanego świadczenia. Specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi świadczenie, które ma na celu rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie brak jest związku pomiędzy zakończeniem zatrudnienia przez A. A., które nastąpiło w 2011 r. a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną L. S., która orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskała w dniu 5 września 2007 r. Kwestionując powyższą decyzję A. A. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca zaznaczyła, że na mocy decyzji z dnia [...] uzyskała świadczenie pielęgnacyjne, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od dnia 11 maja 2012 r. na stałe. Podkreśliła, że wniosek o świadczenie złożyła dopiero w maju 2012 r. kiedy to opieka nad matką była potrzebna w znacznym stopniu, czyli 24 godziny na dobę. Zdaniem skarżącej, prawo nie może działać wstecz, a ustawa zmieniająca dotychczasowe przepisy nie może odebrać jej prawa do nabytego wcześniej świadczenia. Zaznaczyła, że do dnia złożenia skargi nie zarejestrowała się w Urzędzie Pracy, bowiem w 2013 roku nie było takiego momentu, aby mogła się zarejestrować, celem podjęcia pracy zarobkowej, aby następnie z niej zrezygnować, z uwagi na konieczność podjęcia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, bo takie działanie stanowiłoby w jej ocenie złamanie lub ominięcie prawa. Dodatkowo skarżąca wniosła o utrzymanie w mocy decyzji organu z dnia [...] r., a także o wypłacenie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką od miesiąca lipca 2013 r. i wyrównanie nieopłaconych składek na ubezpieczenie emerytalno – rentowe oraz zdrowotne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Odnosząc się do zgłoszonego w skardze wniosku o utrzymanie w mocy decyzji podjętej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz o jego wypłacenie i wyrównanie nieopłaconych składek wyjaśnienia wymaga, że do kompetencji sądu administracyjnego należy kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem, zatem brak jest podstawy prawnej uprawniającej sąd do przyznania jakiegokolwiek świadczenia, czy też wyrównywania należności. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie nie stanowi rozstrzygnięcie dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, a ostateczna decyzja - odmawiająca A. A. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną matką – L. S. Instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowana została w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", jako nowe świadczenie dodane do ustawy na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zdaniem sądu, organy dokonały nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy stanowiącego podstawę podjętych rozstrzygnięć. Wbrew odmiennemu poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje wcześniejszy okres prowadzenia działalności przez skarżącą do dnia 13 sierpnia 2011 r. Zasadnicze znaczenie ma fakt, że po ustaniu zatrudnienia skarżąca podjęła działania mające na celu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, które uzyskał na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] od dnia 11 maja 2012 r. na stałe. W związku z nowelizacją ustawy prawo do tego świadczenia wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. Skarżąca wnioskiem z dnia 2 lipca 2013 r. zwróciła się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a faktycznie o kontynuację uprawnienia w celu dalszej opieki nad niepełnosprawną matką. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z kolei warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest faktycznie jedynie "rezygnacja z zatrudnienia", jednak zauważyć należy, że celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, w myśl którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Trybunału, powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia". W świetle powyższego należy wskazać, że osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 754/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym podjęciu starań o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało w rezultacie przyznane decyzją wydaną przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy, nie sposób traktować jako braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w uprzednio obowiązującym stanie prawnym, przed 1 stycznia 2013 r., wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W powołanych okolicznościach nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Kolegium polegające na uznaniu, że osoba sprawująca opiekę powinna podjąć pracę, tylko po to, aby następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konsekwencją niewłaściwego zastosowania przez organy przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy, czyli jego naruszenia, które miało wpływ na wynik sprawy, było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.