II SA/Sz 1321/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr./ Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oddala skargę. Rada Miejska w dniu [...]. na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Wojewoda [...], rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, gdyż uchwała rażąco narusza prawo. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda i wskazał, że uchwała naruszyła art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium oraz art. 9 ust 4 ww. ustawy, w świetle którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Organ uzasadniając swoje stanowisko wywiódł, że w § 13 pkt 1 i § 14 pkt 1 przedmiotowej uchwały Rada ustaliła dla terenów oznaczonych odpowiednio symbolami [...] przeznaczenie na zabudowę jednorodzinną oraz zabudowę usługową niezgodnie z ustaleniami wynikającymi ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym ww. tereny zostały przeznaczone na usługi komercyjne. Ponadto Wojewoda wskazał, iż organ uchwałodawczy istotnie naruszył art. 15 ust 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ nie dopełnił ustawowego obowiązku szczegółowego określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem. W § 7 pkt 3 oraz § 8 pkt 2 kwestionowanej uchwały postanowił jedynie, że zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości ustala się zgodnie z wymogami przepisów odrębnych. Ponadto organ nadzoru wyjaśnił, iż § 1 ust. 3 pkt 1-3 przedmiotowej uchwały, który określa elementy występujące na rysunku zmiany planu nie czyni zadość wymogom przepisu § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w uchwale brak określenia skali projektu rysunku planu miejscowego w formie liczbowej i liniowej ( § 7 pkt 2), granic obszaru objętego zmianą planu miejscowego ( § 7 pkt 3 ) oraz granic terenu zamkniętego ( § 7 pkt 5). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina [...], domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jako niezgodnego z prawem. Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda podejmując ww. akt nadzoru naruszył art. 85 i 91 ust 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 9 ust 1, art. 15 ust 1 i 20 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała Rady Miejskiej rażąco narusza prawo. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż jedynym kompetentnym organem upoważnionym do stwierdzenia zgodności ze studium jest rada gminy. Natomiast rozstrzygnięcie zgodności czy też niezgodności planu ze studium oraz sugerowanie odpowiednich rozwiązań jak i ustaleń planu przez Wojewodę jest przekroczeniem jego kompetencji i ingerowaniem we władztwo planistyczne gminy wynikające z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. W studium ustalono kierunki zagospodarowania przestrzennego traktowane jako preferencje rozwojowe dla poszczególnych obszarów oraz jako możliwe dominujące funkcje dla danego obszaru. W związku z powyższym określenie w planie miejscowym funkcji mieszkaniowej z usługami nie przesądza o niezgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, gdzie dla obszaru objętego zmianą planu określono kierunek rozwoju - usługi komercyjne. Rada wyjaśniła, iż w studium nie ustalono przeznaczenia terenów ani linii rozgraniczających tereny, gdyż takie ustalenia mogą być przedmiotem jedynie planu miejscowego. Skarżąca nie podzieliła poglądu Wojewody dotyczącego naruszenia § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, iż na rysunku określono skalę rysunku w formie liczbowej i liniowej, oznaczono granice obszaru objętego zmianą planu oraz granice terenu zamkniętego poprzez ustalenie jego linii rozgraniczających i nadanie jemu odpowiednich oznaczeń. Zdaniem strony skarżącej nie miało miejsca również zarzucane naruszanie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego, gdyż zasady scaleń i podziału gruntów określają przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Regulacja określona w tych przepisach tworzy całość uregulowań niezbędnych do dokonywania scaleń i podziału nieruchomości, dlatego też odsyłając w uchwale do przepisów odrębnych Rada nie naruszyła prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z naruszeniem zasad jego sporządzania, dlatego należało stwierdzić jego nieważność. Wojewoda wskazał, iż wbrew twierdzeniom Gminy, nie naruszył art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż działał w granicach prawa i usunął nieodpowiadającą prawu uchwałę. Organ nadzoru wskazał również , iż Rada Miejska w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalania zmiany w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], która obejmuje ten sam teren co kwestionowana uchwała. Rada Miejska uwzględniła wszystkie zarzuty Wojewody przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] r. W odpowiedzi na odpowiedź na skargę strona skarżąca w całości podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody doprowadziła do stwierdzenia , że rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. W rozpoznawanej sprawie podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru. W przypadku gdy naruszenie ma charakter nieistotny, organ nadzoru wskazuje jedynie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust.4). Zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 zez zm.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd nie uwzględnił zarzutu Gminy dotyczącego naruszenia przez Wojewodę kompetencji nadzorczych. Stwierdzając nieważność uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru nie naruszył granic dopuszczalnej ingerencji wyznaczonej w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 91 ust. 1 i 4 oraz art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym stosowanym kryterium nadzoru nad działalnością jest legalność. Obowiązkiem organu nadzoru jest z urzędu skorygowanie uchwały nieodpowiadającej prawu zarówno pod względem formalnym jak i materialnoprawnym. Wprawdzie strona skarżąca słusznie wskazuje na ustawowo chronioną samodzielność gminy, w tym na samodzielność gminy w dziedzinie planowania przestrzennego. Jednakże w sposób zupełnie nieuprawniony wywodzi z przedmiotowej zasady, iż kontrola dokonywana przez organ nadzoru w zakresie zgodności planu ze studium winna mieć charakter jedynie czysto proceduralny. Stanowisko Rady, iż stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium nie podlega nadzorowi wojewody stoi w sprzeczności z regulacją zawartą ww. przepisach. Przyjęcie interpretacji przepisów sugerowane przez skarżącą mogłoby prowadzić w konsekwencji do nieprzestrzegania przez organy gminy przepisów prawa z uwagi na brak możliwości zastosowania sankcji. Jak wyżej wspomniano, jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały wydanej w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest naruszenie zasad sporządzania uchwały planistycznej. Zasady te należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie ustaleń (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne . Komentarz pod red. Z . Niewiadomskiego, CH Beck Warszawa 2006, s. 253). W § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]. zawarto stwierdzenie, iż powyższa uchwała jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętych uchwałą z dnia [...]. Nr [...]. Wymóg zgodności planu ze studium został określony w art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 9 ww. ustawy). Sąd podzielił w pełni stanowisko Wojewody co do tego, iż Rada naruszyła art. 20 ww. ustawy. W § 13 i § 14 uchwały teren oznaczony symbolami [...]przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową i usługową natomiast w studium ten sam teren określono jako teren usług komercyjnych. Skoro powyższy teren przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową to termin działalność usługowa oznacza usługi o charakterze podstawowym służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, natomiast działalność komercyjna to wszelkiego rodzaju działalność podejmowana w celu uzyskania dochodu i jest pojęciem szerszym, obejmującym również usługi podstawowe. "Komercyjny" oznacza przynoszący dochód, obliczony na zysk, uzależniający działanie od ekwiwalentu pieniężnego, towarowego (Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 1996r.). Odnosząc się do definicji ww. pojęć z całą pewnością można stwierdzić, iż w zakresie sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu plan nie jest zgodny ze studium. W związku z powyższym Wojewoda zasadnie orzekł, iż działania gminy w tym zakresie naruszyły zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, iż w przypadku gdy organy gminy uznają za zasadne zmianę przeznaczenia terenów w sprzeczności ze studium, ustalenie to może nastąpić, ale dopiero po dokonaniu wcześniejszej zmiany studium. Trafnie organ nadzoru wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym na naruszenie przez organ gminy art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Rada Miejska w § 7 pkt 3 oraz § 8 pkt 2 kwestionowanej uchwały postanowiła jedynie, że zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości ustala się zgodnie z wymogami przepisów odrębnych. Wątpliwość Sądu budzi jedynie charakter tego naruszenia w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podzielił stanowisko skarżącej dotyczące braku naruszenia przez Radę Miejską rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie dopatrzył się wskazanych przez organ nadzoru naruszeń. Na rysunku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z dnia [...]., zaznaczona jest skala, tereny zamknięte oraz granica obszaru objętego planem. Art. 28 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w części. W związku z tym, iż organ nadzoru zakwestionował niektóre postanowienia uchwały, a nie całą uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinien był rozważyć możliwości stwierdzenia nieważności uchwały w części. Uchylenie więc przez Sąd zaskarżonego aktu nadzoru tylko z tego powodu byłoby nieuzasadnione, gdyż Rada Miejska w dniu [...]. podjęła uchwałę Nr [...]w tym samym przedmiocie co uchwała z dnia [...]., a zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) oddalił skargę.