II SA/Sz 1332/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury [...] B. R. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. D. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.D., w dniu [...] r., zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie imiennego uprawnienia do wykonywania badań technicznych: - autobusu, którego dopuszczalna prędkość na autostradzie i drodze ekspresowej wynosi 100 km/h, - pojazdów przeznaczonych do przewozu materiałów niebezpiecznych. Do wniosku dołączył zaświadczenia z dnia [...] oraz z dnia [...] o ukończeniu szkolenia dla diagnostów w zakresie przeprowadzania badań technicznych pojazdów, które jednocześnie potwierdzały złożenie egzaminów z wynikiem ogólnym pozytywnym. Z załączonych zaświadczeń wynikało, że ww. szkolenia odbyły się odpowiednio według programu szkolenia stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz. U. Nr 208, poz.1769) – obejmującego część II i III. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 84 ust. 2 i 2a i art. 145 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), odmówił R.D. wydania imiennego uprawnienia do dokonywania badań technicznych pojazdów. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że powodem odmowy było nieprzedłożenie przez wnioskodawcę wymaganego przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym zaświadczenia wydanego przez Transportowy Dozór Techniczny o pozytywnym zdaniu egzaminu teoretycznego i praktycznego. Od tej decyzji odwołał się R.D., wnosząc o jej uchylenie i wydanie uprawnień na wykonywanie badań technicznych pojazdów. W uzasadnieniu odwołania podał, że w okresie [...] r. odbył szkolenie specjalistyczne w zakresie przeprowadzania badań technicznych autobusów, którego prędkość na autostradzie i drodze ekspresowej wynosi 100 km/h, a w okresie [...] szkolenie specjalistyczne w zakresie przeprowadzania badań technicznych pojazdów przeznaczonych do przewozu ładunków niebezpiecznych. W dniach [...] złożył egzaminy z wynikiem pozytywnym. Odwołujący się wskazał, że ww. szkolenia odbył na podstawie przepisów obowiązujących poprzednio, tj. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2002 r. Nowe rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów stanowi, że zaświadczenia o ukończeniu szkolenia wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują ważność. Zdaniem R.D. obowiązujące przepisy poza zaświadczeniem o ukończeniu szkolenia wymagają od kandydatów na diagnostów przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego zdanie egzaminu kwalifikacyjnego. Zaświadczenia, które dołączył do wniosku z dnia [...]r. odpowiadały wytycznym wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2002 r. Zmiana przepisów w 2004 r. sprowadzała się w istocie do zmian kompetencyjnych i polegała na wskazaniu Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego jako właściwego do powołania komisji egzaminacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 84 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania R.D., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zacytował treść przepisu art.84 ust.2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z treścią którego starosta wydaje uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli osoba ubiegająca się o jego wydanie posiada wymagane wykształcenie techniczne i praktykę, odbyła wymagane szkolenie oraz zdała z wynikiem pozytywnym egzamin kwalifikacyjny. Natomiast stosownie do ust. 2a tego przepisu, egzamin, o którym mowa w ust. 2, przeprowadza za opłatą komisja powołana przez Dyrektora Transportu i Dozoru Technicznego. Zdaniem Kolegium, przepis ten nakłada na osobę ubiegającą się o uzyskanie uprawnień diagnosty warunek zdania egzaminu kwalifikacyjnego przed komisją powołaną przez Dyrektora Transportu i Dozoru Technicznego. Organ wskazał dalej, że zgodnie z § 11 rozporządzenia z dnia 04.11 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz. U. Nr 246, poz. 2469), zaświadczenie potwierdzające zdanie egzaminu kwalifikacyjnego stanowi podstawę do ubiegania się o wydanie uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów przez diagnostę. Osoby, które przed dniem wejścia w życie rozporządzenia rozpoczęły szkolenie dla diagnostów prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych, ale nie ukończyły go przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, otrzymują zaświadczenie o ukończeniu szkolenia i przystępują do egzaminu zgodnie z przepisami rozporządzenia (§ 13 rozporządzenia). Zgodnie natomiast z §14 rozporządzenia, zaświadczenia o ukończeniu szkolenia, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują ważność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że załączone przez R.D. zaświadczenia wystawione zostały na podstawie obecnie nie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.11.2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz. U. Nr 208, poz. 1769) przez "Szkolenie Diagnostów" w [...], a wniosek o wydanie uprawnień złożony został w dniu [...] r., tj. w nowym stanie prawnym. W związku z powyższym wraz z wnioskiem R.D. powinien był przedłożyć zaświadczenie o zdaniu egzaminu przed komisją powołaną przez Dyrektora Transportu i Dozoru Technicznego, wydane na podstawie rozporządzenia z dnia 04.11.2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów. W opinii organu, w sprawie nie znajduje zastosowania przepis § 14 rozporządzenia z dnia 04.11.2004 r., albowiem odnosi się on do ważności zaświadczeń wydanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stanowiących podstawę postępowań administracyjnych, w toku których nastąpiła przedmiotowa zmiana przepisów. W świetle powyższego uwzględnienie przedłożonego przez R.D. zaświadczenia stanowiłoby naruszenie przepisu z art. 84 ust. 2 i 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.D. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, - art. 7 Kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela, - jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów z dnia 4 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 246, poz. 2469). W uzasadnieniu skargi R.D. opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że § 14 ww. rozporządzenia odnosi się do zaświadczeń wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych. Zdaniem skarżącego, gdyby stan prawny nie uległ zmianie, nie musiałby składać wniosku, gdyż jego uprawnienia byłyby aktualne. R.D. podkreślił, że nie rozumie dlaczego mają go obowiązywać znowelizowane przepisy z listopada 2004 r., w sytuacji gdy szkolenia ukończył w [...] r. na podstawie przepisów ówcześnie obowiązujących, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2002 r. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 184/09, w którym Sąd ten stwierdził między innymi, że zaświadczenie o ukończeniu szkolenia wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowuje ważność, a dodatkowe legitymowanie się przez kandydata na diagnostę pozytywnym wynikiem egzaminu, zdawanego na nowych zasadach, nie jest konieczne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej Barbara Rzuchowska wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta. Zdaniem Prokuratora, z przepisów przejściowych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 4 listopada 2004 r., tj. § 13 i 14 wynika, że zachowało ważność zaświadczenie o ukończeniu szkolenia wraz z zawartym w nim stwierdzeniem o zdaniu egzaminu z wynikiem pozytywnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest kwestia interpretacji przepisów art. 84 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.), które dotyczą uprawnień, jakie powinna posiadać osoba ubiegająca się o uprawnienia diagnosty, jak również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów - szczególnie § 14 - (Dz. U. Nr 246, poz.2469). Spór sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy zaświadczenie o ukończeniu szkolenia dla diagnostów w zakresie przeprowadzania badań technicznych pojazdów, uzyskane przez skarżącego na podstawie przepisów nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz. U. Nr 208, poz. 1769), potwierdza jedynie fakt ukończenia szkolenia, czy również złożenie egzaminu na diagnostę. W konsekwencji, czy można odmówić nadania uprawnień osobie, która ukończyła szkolenie na podstawie poprzednio obowiązującego rozporządzenia z tego powodu, że nie złożyła egzaminu przed komisją powołaną przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego. Organy orzekające w sprawie odmówiły skarżącemu przyznania uprawnień na wykonywanie badań technicznych pojazdów wskazując, że wnioskodawca nie przedłożył zaświadczenia wydanego przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w Warszawie o pozytywnym zdaniu egzaminu teoretycznego i praktycznego. Powyższego stanowiska organów, w ocenie Sądu, nie można uznać za prawidłowe. Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 84 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym zmieniany był wielokrotnie. Obecna jego treść ukształtowana została przez art. 22 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808, dalej: Przepisy wprowadzające), zgodnie z którym, dotychczasowy art. 84 ust.2, stanowiący, iż: "Starosta wydaje uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli osoba ubiegająca się o jego wydanie posiada wymagane wykształcenie techniczne i praktykę oraz odbyła szkolenie zakończone egzaminem z wynikiem pozytywnym, w jednostce wyznaczonej przez ministra właściwego do spraw transportu", otrzymał brzmienie: "Starosta wydaje uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli osoba ubiegająca się o jego wydanie posiada wymagane wykształcenie techniczne i praktykę, odbyła wymagane szkolenie oraz zdała z wynikiem pozytywnym, egzamin kwalifikacyjny" i uzupełniony został o ust. 2a, zgodnie z którym egzamin, o którym mowa w ust. 2, przeprowadza za opłatą komisja powołana przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 927/08 (dostępny w internecie ) wskazał między innymi, że nowelizacja ww. przepisu sprowadzała się w istocie do zmian kompetencyjnych i polegała na wskazaniu Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego jako właściwego do powołania komisji egzaminacyjnej. Wprowadzone unormowanie, poza zmianą podmiotu, w gestii którego leży powołanie komisji do przeprowadzenia egzaminu, nie zawierało żadnych "mechanizmów dostosowawczych" w sferze uprawnień diagnostów, co świadczy o tym, że ustawodawca nie ocenił negatywnie kwalifikacji diagnostów, którzy nabyli uprawnienia według dawnych zasad. Technikę legislacyjną polegającą na wprowadzeniu ww. mechanizmów dostosowawczych ustawodawca zastosował wyłącznie w odniesieniu do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia ośrodków szkolenia kierowców oraz pracowni psychologicznych (art. 77 ust. 1 Przepisów wprowadzających), a także przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie szkolenia kandydatów na diagnostów (art. 77 ust. 2 Przepisów wprowadzających). Sytuacja diagnostów uregulowana została natomiast w art. 77 ust. 5 Przepisów wprowadzających, w którym wskazano, że uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów, wydane na podstawie art. 84 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym zachowują swą ważność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego intencją ustawodawcy nie było, by diagności, którzy uzyskali uprawnienia i kandydaci na diagnostów, którzy ukończyli szkolenie pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, byli zobowiązani do składania egzaminu według znowelizowanych przepisów. Taki ewentualny "obowiązek" musiałby wynikać z wyraźnej regulacji prawnej w omawianym zakresie. Dodatkowym argumentem potwierdzającym tę tezę jest regulacja przewidziana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2004 r., w której określono szczegółowe wymagania w stosunku do diagnostów, program szkolenia diagnostów, zasady przeprowadzania egzaminu, o którym mowa w art. 84 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i wysokość opłaty za egzamin, a także wzory dokumentów związanych z uzyskaniem uprawnień do wykonywania badań technicznych. W § 14 tego rozporządzenia przewidziano bowiem, że zaświadczenia o ukończeniu szkolenia wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują ważność. Można zatem wnioskować, że ustawodawca miał na uwadze całość zaświadczenia, zawierającego również informację o zdanym egzaminie. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było, aby osoby, które ukończyły szkolenie w oparciu o przepisy poprzednio obowiązujące miały dodatkowo obowiązek zdania egzaminu, to uregulowałby tę kwestię wprost - tak jak miało to miejsce wobec osób, które rozpoczęły szkolenie, lecz nie ukończyły go przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Stosownie bowiem do treści § 13 rozporządzenia z 2004 r. takie osoby otrzymują zaświadczenie o ukończeniu szkolenia i przystępują do egzaminu zgodnie z przepisami przedmiotowego rozporządzenia. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego skład sądu, orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że z załączonych przez skarżącego do wniosku o wydanie uprawnień diagnosty zaświadczeń z dnia [...] r. wynika, że ukończył on odpowiednie szkolenia dla diagnostów w zakresie przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz, że złożył egzaminy z wynikiem ogólnym pozytywnym. Biorąc pod uwagę wcześniej przedstawioną wykładnię przepisów, na podstawie których wydano decyzje w sprawie, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że zaświadczenia, którymi legitymuje się skarżący zachowały swoją ważność wraz z zawartą w nich informacją o zdaniu egzaminów z wynikiem pozytywnym. W świetle powyższego interpretacja ww. przepisów prawa dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest błędna. Sąd zauważa, że omawiane przepisy doczekały się różnych sposobów wykładni przez wojewódzkie sądy administracyjne w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby okazała się błędną, nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować się do przedstawionej wyżej wykładni wymienionych przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 ww. ustawy.