II SA/Sz 1337/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej zmieniającej wysokość zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, decyzją z dnia [...] r., nr[...] , przyznał M. S. , zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] r., na stałe, w kwocie [...] zł miesięcznie. Wysokość przyznanego świadczenia została zmieniona decyzją z dnia [...] r., nr[...] , w ten sposób, że zasiłek pielęgnacyjny dla M. S. od dnia [...] r. wynosi [...] zł miesięcznie. Następnie pismem z dnia [...] r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udostępnienie, ze zbioru danych osobowych, informacji czy M. S. pobiera i od kiedy rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Kolejną decyzją z dnia [...] r., nr[...] , organ I instancji, uchylił z dniem [...] r. decyzję zmieniającą nr [...] z dnia [...] r. w całości, dotyczącą zmiany wysokości przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego decyzją z dnia [...] r., znak: [...] . W uzasadnieniu organ I instancji podał, że M. S. od dnia [...] r. pobierała dodatek pielęgnacyjny równocześnie z zasiłkiem pielęgnacyjnym, co jest niezgodne z przepisem art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Nie zgadzając się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem, M. S. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśniając, że nie jest dla niej zrozumiałe rozróżnienie pojęcia dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny, tym bardziej, że ten pierwszy wiąże się z osiągnięciem określonego wieku, a drugi z niepełnosprawnością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 16 i 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania M. S. , utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w związku z uprawnieniem do dodatku pielęgnacyjnego od dnia [...] r. M. S. nie miała prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną z upoważnienia Burmistrza . W tej sytuacji organ pierwszej instancji miał prawo do wydania decyzji w oparciu o art. 163 K.p.a. w związku z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z prawem organ ten uchylił decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny. Przepisy są w tym zakresie jednoznaczne i nie zezwalają na pobieranie jednocześnie dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. We wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który w dniu [...] r. złożyła strona, zawarte jest pouczenie o tym, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje m.in. osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. M. S. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wnosząc o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji dot. zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, ewentualnie zmianę decyzji i odstąpienie od dochodzenia zwrotu lub umorzenie w całości nienależnie wypłaconego świadczenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że z pouczeń kierowanych do niej decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wynikało, że przyznane przez te instytucje świadczenia wzajemnie wykluczają się. Nadto podniosła, że Ośrodek Pomocy Społecznej, posiadając dotycząca ją dokumentację oraz wiedzę o ustawowym nabyciu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 lat, nie podjął wcześniej żadnych działań w celu wyjaśnienia tej sprawy. W rezultacie zobowiązanie do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego wskazuje okres od dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, a także świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Uprawnienia do poszczególnych świadczeń może zatem nabyć i zachować tylko osoba, która spełnia wszystkie warunki przewidziane w ustawie. W celu zapobiegania nieprawnie pobieranym świadczeniom ustawodawca wprowadził zasadę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Powyższe przepisy, niewątpliwie w interesie wszystkich świadczeniobiorców, muszą być interpretowane ściśle. Nie oznacza to jednak, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób restrykcyjny. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a także osobie powyżej 75. roku życia. Z przepisu art. 16 ust. 6 ww. ustawy wynika, iż ustawodawca wyklucza możliwość równoczesnego otrzymywania przez osobę uprawnioną zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego – świadczenia przyznawanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z tytułu ukończenia 75. roku życia, na podstawie art. 75 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Przepis ten ponadto wyłącza swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadza regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zatem w sytuacji nabycia prawa do dodatku pielęgnacyjnego wygasa uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie zaistniała zatem sytuacja, która zobligowała organ do zmiany decyzji przyznającej świadczenie, tj. beneficjent utracił uprawnienie do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na nabycie uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżoną decyzję należy jednak wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na błędną wykładnię przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który legł u jej podstaw. Przepis art. 32 ust. 1 stanowi, że "organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.". Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA z 5 czerwca 2008 r. IV SA/Wr 89/08, NSA I OSK 535/08 i IOSK 1208/09) wskazuje, że wzruszenie decyzji, w oparciu o powyższy przepis, dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej, która wywierać może wyłącznie skutki ex nunc (kształtujące sytuację strony wyłącznie na przyszłość). Za przyjęciem takiej wykładni przemawia spójność uregulowania art. 32 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wydawanej w trybie art. 32 ust. 1 ww. ustawy niedopuszczalnym jest, aby organy wskazywały datę, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji. W niniejszej sprawie wydając decyzję w dniu [,,,] r. organ I instancji uchylił z dniem [...] r. decyzję zmieniającą nr [...] z dnia [...] r. w całości, dotyczącą zmiany wysokości przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego decyzją z dnia [...] r., znak:[...] . W tym miejscu zasadnym jest również wskazać, że utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją, organ I instancji uchylił wyłącznie decyzję zmieniającą wysokość przyznanego skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego. Oznacza to, iż w obrocie prawnym nadal pozostała decyzja organu I instancji z dnia [..] r., nr [...] , przyznająca M. S. , na stałe, zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] r., w kwocie [...] zł miesięcznie. Dodać także należy, że samo uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego jest niewystarczające. Organ uchylając taką decyzję winien jest także wypowiedzieć się co do żądania strony, a więc odmówić przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na przyszłość. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić, że przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstawy do zamieszczania w decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego daty, od której następuje uchylenie takiej decyzji. Nadto organ winny wziąć pod uwagę, że decyzją uchylającą należy objąć nie tylko decyzję zmieniającą wysokość przyznanego skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego, lecz również decyzję przyznającą to świadczenie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152 ww. ustawy.