II SA/Sz 1339/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adw. A. L. kwotę [...]([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. Burmistrz Miasta D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) oraz art. 3, art. 5, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017r. poz. 1952 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018r. poz. 1497) oraz zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta D. z dnia [...] r w sprawie upoważnienia Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. do prowadzenia postępowań w sprawie świadczeń rodzinnych, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2018-08-24, odmówił przyznania K. P. zasiłku rodzinnego na dziecko N. S. : od dnia 2018-11-01 do dnia 2018-11-30 w kwocie [...]zł, od dnia 2018-12-01 do dnia 2019-10-31 w kwocie [...]zł , dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla N. S. w kwocie [...]zł jednorazowo w miesiącu rozpoczęcia nauki tj. na miesiąc wrzesień 2019 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła dla S. N. od dnia 2018-11-01 do dnia 2019-06-30 w kwocie [...]zł. Podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji była okoliczność przekroczenia kryterium dochodowego. K. P. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzuciła błędne obliczenie dochodu rodziny poprzez nieuwzględnienie dochodu utraconego w 2017 r. Wskazała, iż od czerwca 2017 r. do grudnia 2017 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim i świadczeniu rehabilitacyjnym, zaś od stycznia 2018 r. z uwagi na stan zdrowia – pracuje w wymiarze ˝ etatu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 – 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 2 o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny i dodatki do niego są świadczeniami rodzinnymi i mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Zgodnie z art. 5 wyżej powołanej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje ww. osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł (art. 5 ust. 1). W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł (art. 5 ust. 2). Dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 ), zaś za dochód uznaje się, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, jak również inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym m.in. dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego, zaliczkę alimentacyjną określoną w przepisach o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji oraz inne wymienione w art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód spowodowany: - uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, - utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, - utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, - utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, - wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 oraz z 2018 r. poz. 650) lub art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 357, 398 i 650),utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, - utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych; - utratą świadczenia rodzicielskiego, - utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, - utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. Podobnie w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, spowodowanego: - zakończeniem urlopu wychowawczego, - uzyskaniem zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, - uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, - uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, - rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania po okresie zawieszenia w rozumieniu art. 16 b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, - uzyskaniem zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego,- przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, - uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego, uzyskaniem zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, - uzyskaniem stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. Prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskanie dochodu (art. 5 ust. 4a). W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji w sposób właściwy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zweryfikował dochody rodziny K. P., mające wpływ na prawo do wnioskowanych świadczeń. Słusznie organ uwzględnił dochód uzyskany w postaci dochodu z tytułu zatrudnienia za rok 2017 w łącznej kwocie [...]zł, dochód z tytułu pobranych świadczeń z ZUS z tytułu choroby (zasiłek chorobowy i świadczenie rehabilitacyjne) w kwocie [...]zł. Od sumy powyższych kwot ([...] zł) organ odjął składki na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...]zł oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...]zł. Ponadto do dochodu rodziny organ wliczył także kwotę alimentów otrzymanych na dzieci w 2017r. w łącznej kwocie [...]zł. Organ w sposób prawidłowy dokonał matematycznych wyliczeń kwoty dochodu i ustalił, że miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł ([...] zł - [...] zł - [...] zł + [...] zł= [...] zł: 12 miesięcy = [...] zł: 2 osoby) i przekroczył ustawowe kryterium do przyznania świadczenia wychowawczego, tj, kwotę 800,00 zł. W tym stanie rzeczy, wobec przekroczenia kryterium dochodowego, świadczenie nie przysługuje. Kolegium wyjaśniło, że brak jest prawnych możliwości uwzględnienia okoliczności, iż należy zastosować instytucję utraty dochodu w związku ze zmianą wymiaru czasu pracy skarżącej, jak również w związku z faktem pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego. Organ przyznał, iż dochód w związku ze zmniejszeniem wymiaru czasu pracy, jak i z faktem przebywaniem na długotrwałym zwolnieniu lekarskim jest mniejszy niż dochód uzyskiwany w czasie faktycznego świadczenia pracy, oraz świadczenia pracy w jej pełnym wymiarze, jednakże brak jest możliwości do zastosowania utraty dochodu. Wyżej wymienione przepisy zawierają zamknięty katalog okoliczności, w których zachodzi sytuacja utraty dochodu. Wśród nich brak jest okoliczności powoływanych przez stronę odwołującą. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. P., która domaga się uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi oraz piśmie procesowym stanowiącym załącznik do protokołu z dnia 14 marca 2019 r. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego to jest art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. c ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną ich wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że zmniejszenie wynagrodzenia skarżącej spowodowane zmniejszeniem wymiaru czasu pracy skarżącej czy też niemożność świadczenia przez nią pracy z uwagi na przebywanie na zasiłku chorobowym, nie stanowi utraty dochodu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do takiego wniosku, że każda zmiana formy zatrudnienia lub nawet faktycznego świadczenia pracy, powodująca zmniejszenie otrzymywanego wynagrodzenia powinna być oceniana jako utrata dochodu; Nadto zaskarżonemu orzeczeniu, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 i 77 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, to jest braku aktualnej (na dzień wydawania decyzji zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji) oceny w zakresie dochodów uzyskiwanych przez skarżącą, z uwzględnieniem dochodu utraconego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji, a jedynym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem zaskarżonych aktów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, ze skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r, poz. 2220) - zwana dalej ustawą. Określa ona warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalenia, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zgodnie z jej art. 2 świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku oraz świadczenia opiekuńcze. Warunki przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości w której znajduje się szkoła określają przepisy art. 5, 6, 7, 8 oraz art. 14 ustawy. Podstawowym warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest kryterium dochodowe nie przekraczające kwoty 674 zł w przeliczeniu na osobę, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności - nie przekraczające kwoty 764 zł w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). W ust. 3a art. 5 przewidziano wyjątek od tej reguły, określając, że w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej do zasiłku rodzinnego, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3 a kwotą o którą został przekroczony dochód rodziny. Miesięczny dochód rodziny skarżącej składającej się z 2 osób został przez organ ustalony na kwotę [...]zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę [...]zł, niewątpliwie przekraczającą kwotę kryterium dochodowego w wysokości 674 zł. Organ uznał jednocześnie, że w przypadku skarżącej nie ma możliwości zastosowania przewidzianego w art. 5 ust. 3 a ustawy wyjątku, ponieważ dochód jej rodziny przekracza kwotę uprawniającą rodzinę do zasiłku (kryterium dochodowe) o [...] zł - czyli kwotę wyższą od kwoty miesięcznych świadczeń, które wynoszą [...] zł.Operacja rachunkowa, która doprowadziła do takich wyliczeń została przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca w toku prowadzonego postępowania konsekwentnie podnosiła, że od stycznia 2018 r. zatrudniona jest na ˝ etatu i jej dochód miesięczny wynosi [...] zł netto plus [...] zł alimentów, co łącznie daje dochód na 2 osoby w wysokości [...] zł. Zmiana wymiaru zatrudnienia spowodowana była chorobą i przebywaniem na zwolnieniu lekarskim oraz otrzymywaniem świadczenia rehabilitacyjnego. W niniejszej sprawie istotne znaczenie miała właściwa interpretacja art. 3 pkt 22 i pkt 23 lit. c w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy, w zakresie ustalenia, co należy rozumieć przez "utratę dochodu" z zatrudnienia po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z kolei według art. 3 pkt 23 lit. c ustawy utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy w [przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Sąd zwraca uwagę, że na gruncie art. 3 pkt 22 zatrudnienie definiowane jest poprzez odwołanie się do kryterium jakim jest wykonywanie pracy. Wobec tego utrata dochodu związana z utratą zatrudnienia, o której mowa w art. 3 pkt 23 lit. c ustawy, to nie tylko utrata pracy spowodowana wygaśnięciem, czy też rozwiązaniem umowy o pracę, ale też zmniejszenie wymiaru zatrudnienia z całego na pół etatu i związane z tym zmniejszenie wynagrodzenia, spowodowane jak twierdzi skarżąca jej sytuacją zdrowotną. Taka wykładnia wskazanego wyżej art. 3 pkt 22 i pkt 23 lit. c ustawy realizuje tzw. zasadę działania w słusznym interesie strony. Zgodnie z art. 7 kpa na organach prowadzących postępowanie administracyjne ciąży obowiązek załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 3 pkt 22 i pkt 22 lit. c ustawy. W konsekwencji organy nie zastosowały art. 5 ust. 4 ustawy, nakazującego w niniejszej sprawie pominięcie dochodów z zatrudnienia utraconych po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Skoro dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce do końca okresu zasiłkowego to ustalenie w toku postępowania dowodowego utraty dochodu, ma znaczenie zasadnicze i dlatego ustalenia w tym zakresie powinny być przeprowadzone w sposób staranny i przejrzysty, ze wskazaniem kiedy utrata dochodu nastąpiła, na skutek jakich zdarzeń, w jakiej wysokości dochód utracono, jaki miało to wpływ na dochód rodziny, a w konsekwencji na prawo do świadczenia. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta D. weźmie pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Nadto organ dokona właściwego obliczenia dochodu rodziny skarżącej, uwzględniając w szczególności art. 3 pkt 23, art. 5 ust. 4 ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.