II SA/Sz 1343/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Kierownika Centrum Integracji Społecznej w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaprzestania realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. E.S. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kierownika Centrum Integracji Społecznej z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 13 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. Nr 122, poz. 1143 ze zm.), stwierdzającą zaprzestanie przez E.S. realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego z dniem [...]. Organ stwierdził, że zaprzestanie realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego nastąpiło z powodu nieusprawiedliwionej nieobecności strony w dniach: [...] tj. 12 dni. Według organu, powyższe wyczerpuje znamiona z ustawy o zatrudnieniu socjalnym i w konsekwencji uniemożliwia dalszą realizację przez stronę tego programu. Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z art. 15 pkt 7 ustawy o zatrudnieniu socjalnym, nie przysługuje stronie prawo do świadczenia integracyjnego. W skardze E.S. wskazała, że zgodnie z ww. decyzją organu ciągła jej nieobecność w zajęciach programu zatrudnienia przekroczyła 3 dni, gdyż organ odmówił przyjęcia zwolnienia lekarskiego skarżącej, wskazującego czasową niezdolność do pracy od dnia [...]. Skarżąca stwierdziła, że niewypłacenie świadczenia integracyjnego jest krzywdzące, tym bardziej, że jej mąż jest bardzo chory. Argumentowała, że wiedza o powodach absencji w [...] była organowi wiadoma. Dodała, że zwolnienie lekarskie (kopia dokumentu załączona do skargi) przekazała do organu w dniu [...], lecz odmówiono jego przyjęcia. W odpowiedzi na ww. skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżąca opuściła łącznie [...] dni uczestnictwa w programie zatrudnienia socjalnego, z tego 14 dni było nieusprawiedliwionych. Wskazał, że w [...] strona opuściła łącznie 8 dni, z których nie usprawiedliwiła 4 dni. Sugestie strony, jakoby nie chciano przyjąć jej zwolnienia lekarskiego, były według organu nieprawdziwe. Zwolnienia tego nigdy nie dostarczono do organu, ani wcześniej nie poinformowano o przebywaniu strony na zwolnieniu lekarskim. Jak zauważył organ, zwolnienie lekarskie zostało wystawione stronie w dniu [...], za okres [...], natomiast nieobecność nieusprawiedliwiona trwała [...]. W ocenie organu, kiedy strona zorientowała się, że przekroczyła limit nieobecności nieusprawiedliwionej, powyżej którego świadczenie nie przysługuje, udała się do lekarza w celu usprawiedliwienia chociaż jednego dnia i zdarzało się to w niektórych poprzednich miesiącach. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działań administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących sposób prowadzenia postępowania administracyjnego. Kontrola dokonana według wyżej wskazanego kryterium doprowadziła Sądu do uznania, że skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. Nr 122, poz. 1143 ze zm.). Ustawa ta przewiduje m.in. realizację reintegracji zawodowej i społecznej poprzez uczestnictwo w zajęciach prowadzonych przez centrum integracji społecznej. Zasady udziału i kierowania do centrum integracji społecznej określa art. 12 i 13 ww. ustawy. Stosownie do art. 13 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu socjalnym, zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku: 1. uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację; 2. trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum; 3. oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu. Stosownie do art. 13 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu socjalnym, w przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. Od decyzji kierownika Centrum, o której mowa w ust. 4a, uczestnikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 13 ust. 4b ustawy). Z przytoczonych przepisów wynika, że zaprzestanie realizacji programu może nastąpić z winy uczestnika lub wskutek dobrowolnego odstąpienia przez niego od realizacji programu. W każdym przypadku, kiedy uczestnik programu uporczywie narusza postanowienia programu lub trwale opuścił zajęcia przewidziane w programie, decyzję o zaprzestaniu realizacji programu podejmuje kierownik Centrum, zaś decyzja ta podlega kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt III SAB/Łd 4/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 954/13, opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez wątpienia, zastosowanie powołanego wyżej przepisu z art. 13 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu socjalnym, wymaga od organu wykazania w sposób bezsporny faktu, który mieści się w zakresie uregulowanym wskazaną normą. Należy przypomnieć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określają zespół zasad działania organu administracji publicznej, od chwili wszczęcia, aż do momentu wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Działanie organu na podstawie prawa oznacza po pierwsze uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów; po drugie wymaga zastosowania przepisów prawa procesowego przez organ i ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy. Aby mogło powstać następstwo prawne określone w normie, musi wystąpić w rzeczywistości sytuacja opisana w hipotezie normy prawnej. Organ winien zapewnić zgodność motywów wskazanych w uzasadnieniu decyzji z jej rozstrzygnięciem. Uzasadnienie decyzji musi być przekonujące, trafne i ma objaśnić tok myślowy prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, taka jest jego rola wynikająca z brzmienia art. 107 § 3 K.p.a. (patrz B. Adamiak, J. Borkowski. Kpa. Komentarz. Wyd. 13 .Warszawa 2014, str. 55-56, 464). W ocenie Sądu, organ rozstrzygający sprawę E.S. powołanych wyżej wymogów nie spełnił. Organ nie wykazał bowiem w uzasadnieniu decyzji, że zachowanie skarżącej świadczy o uporczywym naruszaniu postanowień programu socjalnego lub o trwałym opuszczaniu zajęć przewidzianych w programie. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, zaprzestanie realizacji programu zatrudnienia socjalnego organ wiązał z okolicznościami powstałymi z winy uczestnika. W ustaleniach swych organ nie uwzględnił jednak okoliczności wystawienia skarżącej zwolnienia lekarskiego w dniu [...], stwierdzającego okres czasowej niezdolności do wykonywania pracy w okresie [...]. Bez wątpienia kwestia ta jakkolwiek twierdzi organ nie była mu znana przed wydaniem decyzji, to jednak jest istotna i powinna być uwzględniona, gdyż może rzutować na wynik sprawy. Zwolnienie lekarskie to zaświadczenie wystawione przez lekarza. Zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy jest dowodem usprawiedliwiającym nieobecność pracownika w pracy (§ 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy - Dz. U. Nr 60, poz. 281 ze zm.). Jest to dokument urzędowy stanowiący dowód tego co zostało w nim stwierdzone, korzystający z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1 K.p.a.). Nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowi naruszenie prawa procesowego. Domniemanie to może być obalone jedynie poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 1 K.p.a.). W świetle okoliczności powołanych w skardze o przebywaniu skarżącej na zwolnieniu lekarskim, brak jest, zdaniem Sądu, jednoznacznych ustaleń organu, że zachodzi przesłanka uzasadniająca twierdzenie, że skarżąca zaprzestała realizacji programu zatrudnienia socjalnego z dniem [...]. Skoro skarżąca legitymowała się zwolnieniem obejmującym okres [...], to okres nieuzasadnionej absencji strony w przedmiotowym programie socjalnym dotyczył tylko trzech dni, poprzedzających zwolnienie, tj[...]. Sąd zauważa przy tym, że wobec wymogów stawianych przepisami prawa administracyjnego procesowego, ustosunkowanie przez organ się do istotnego dla sprawy faktu wystawienia stronie zwolnienia lekarskiego, dopiero w odpowiedzi na skargę, nie spełnia wymogu oparcia decyzji na przekonujących podstawach. Należy w tym miejscu odwołać się do zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), której realizacja następuje, jeżeli strona, która miała zagwarantowaną możliwość uczestnictwa w postępowaniu wyjaśniającym – może stwierdzić, że organ ustalając zakres postępowania dowodowego, dopuszcza z urzędu dowody przemawiające za pozytywnym załatwieniem sprawy. Objaśnienia odnośnie wydanego zaświadczenia lekarskiego organ winien przedstawić w treści uzasadnienia decyzji i poddać wszechstronnej ocenie wraz z innymi dowodami, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Strona ma wówczas gwarantowaną prawem możliwość poddania kontroli sądowej zgodności motywów decyzji. Za nietrafne Sąd uznał, argumenty organu, że skarżąca już w okresach poprzedzających listopad 2014 r. przekroczyła limity nieobecności w programie socjalnym. Organ miał możliwość weryfikowania na bieżąco przyczyn opuszczania zajęć przez stronę, jednakże takich działań wówczas nie podejmował, nie powinien więc obecnie czynić z takiej sytuacji użytku przeciwko stronie, tym bardziej skoro przedłużał stronie umowę uczestnictwa w programie socjalnym na kolejne okresy. Zmienność poglądów organu co do oceny stanu faktycznego, w tej samej sprawie, nie służy pogłębianiu zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Reasumując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję, organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, gdyż nie ustalił stanu faktycznego dostatecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 76 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i w konsekwencji art. 107 § 3 K.p.a., w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia potrzebę wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrujący sprawę organ uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną co do potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób służący ustaleniu pełnego stanu faktycznego sprawy. Organ winien w związku z tym poddać dopuścić jako dowód dokument zwolnienia lekarskiego wystawionego skarżącej w dniu [...] i poddać go ocenie w uwzględnieniem zasady swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w pkt I sentencji wyroku, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.