II SA/Sz 1347/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Elżbieta Makowska ( spr.) Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2010r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...]uchylił z dniem [...]r. decyzję nr [...]z dnia [...]r. przyznającą P. R. zasiłek pielęgnacyjny oraz decyzję nr [...] z dnia [...]r. zmieniającą wysokość zasiłku pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano w niej następujące przepisy: - art. 104 § 1 i 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 16 ust. 6, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2006r. Dz. U. nr 139, poz. 992 z późn. zm.), - § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach oświadczenia rodzinne, - § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 130, poz. 903) w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, - upoważnienie Burmistrza Miasta z dnia [...]r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ds. świadczeń rodzinnych do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że P. R. w dniu [...]r. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...]r. przyznano stronie ten zasiłek bezterminowo poczynając od [...]r. Decyzją z dnia [...]r. zmieniono wysokość przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzja ta zawiera informację, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych a zwłaszcza uzyskania prawa do dodatku rodzinnego, osoba uprawniona do świadczeń jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia organu. P. R. został poinformowany, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, a w przypadku ustalenia prawa do dodatku pielęgnacyjnego o konieczności powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. W dnia [...]r. wpłynęła do organu informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]Inspektorat w [...], że P. R. jest uprawniony od [...]r. do dodatku pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, powołując się na treść art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W związku z tym, zdaniem organu I instancji, zaistniała, wskazana w art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podstawa do uchylenia od dnia [...]r. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. P. R. wniósł odwołanie domagając się uchylenia powyższej decyzji i umorzenia postępowania lub jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja jest krzywdząca ponieważ zasiłek pielęgnacyjny otrzymał bezterminowo a dodatek pielęgnacyjny przyznano mu z tytułu ukończenia [...] roku życia. Ponosi duże wydatki na zakup leków, w związku z chorobą ma trudności ze zrozumieniem tekstu i wypowiadanych słów. Ponadto odwołujący się wyraził wątpliwość, czy decyzja faktycznie została wydana ponieważ otrzymał egzemplarz bez podpisu i pieczątki Kierownika MOPS w [...], na dowód czego dołączył kserokopię otrzymanego aktu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 16 ust. 6 w związku z art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania- 1. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, 2. uchyliło decyzję Kierownika MOPS w [...]z dnia [...]r. Nr [...]przyznającą P. R. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika bezspornie, że P. R. pobierał od [...]r. dwa świadczenia- zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, co jest niezgodne z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wyjaśniło, że nie znajduje w sprawie uzasadnienia uchylenie decyzji nie będącej w obrocie prawnym, tj. z dnia [...]r. Ponadto organ zauważył, że decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter konstytutywny i wywiera skutek ex nunc. Brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać na podstawie tego przepisu decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń rodzinnych z mocą wsteczną (ex tunc). Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednak, że w przypadku świadczeń nienależnie pobranych, nie jest możliwe dochodzenie ich zwrotu za okres miniony. P. R. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł o uchylenie powyższej decyzji ostatecznej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, ze nie zgadza się z tymi decyzjami ponieważ nikt go nie poinformował, że nie może pobierać dwóch świadczeń. Jest osobą niepełnosprawną ze znacznym stopniem niepełnosprawności w podeszłym wieku. Stale się leczy, nie jest w stanie przeczytać pouczeń na decyzjach, gdyż ma wadę wzroku, okulary niewiele pomagają. Nie chce zwracać i nie ma z czego zwracać zasiłku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod względem zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, dalej zwanej p.p.s.a) wykazała, że akt ten narusza zarówno przepisy prawa procesowego jak i materialnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi niezależnie od oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W pierwszej kolejności wskazać należy na kwestię procesową, która wyłoniła się na etapie odwoławczego postępowania administracyjnego i nie została wyjaśniona. Mianowicie, P. R. podniósł, że otrzymał egzemplarz decyzji bez pieczątki i podpisu Kierownika MOPS w [...]. Istotnie, dołączona do odwołania kopia decyzji nie zawiera podpisu osoby wydającej decyzję, brak też jest w tym akcie pieczątki organu wydającego ten akt. Co do takich braków decyzji doręczonej stronie nie może być wątpliwości, skoro sam organ I instancji, przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w piśmie przewodnim przyznał, że omyłkowo wysłano stronie decyzję niepodpisaną. Kolegium do kwestii tej w ogóle nie odniosło się w decyzji drugoinstancyjnej, jak też w odpowiedzi na skargę. W skardze P. R. okoliczności tej już nie podniósł. W tym stanie sprawy, nie można wykluczyć, że organ I instancji doręczył stronie podpisaną i opatrzoną pieczęcią organu decyzję jeszcze przed rozpatrzeniem odwołania przez SKO konwalidując w ten sposób uprzednią wadę. W przeciwnym bowiem razie należałoby przyjąć, że Kolegium rozpatrzyło odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, gdyż taka jest konsekwencja doręczenia decyzji bez podpisu, skoro podpis, zgodnie z art. 107 § 1 Kpa należy do niezbędnych elementów decyzji administracyjnej . Mając na uwadze powyższą okoliczność, a zwłaszcza wątpliwość co do stanu faktycznego związanego z wejściem decyzji organu I instancji do obrotu prawnego sąd uznał, że przedwczesne byłoby stwierdzenie wydania decyzji odwoławczej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art., 156§ 1 pkt 2 kpa, zaś kwestia ta może i powinna być wyjaśniona przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym, skoro również z przyczyn materialnoprawnych zaskarżona decyzja nie może się ostać. Przechodząc do kwestii związanych z zastosowaniem norm prawa materialnego wskazać trzeba, że z przepisu art. 16 ust. 6, który obok art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium wskazało jako podstawę materialną decyzji, wynika jednoznacznie, że uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że zarówno w momencie przyznania skarżącemu zasiłku decyzją z dnia [...]r. jak i w chwili wydania decyzji zmieniającej tę decyzję w trybie art. 155 Kpa co do wysokości przysługującego świadczenia tj. w dniu [...]r. skarżący nie był uprawniony i nie pobierał dodatku pielęgnacyjnego, ten bowiem rodzaj świadczenia uzyskał od ZUS dopiero od [...]r. Oznacza to, że decyzje: przyznająca zasiłek pielęgnacyjny i decyzja zmieniająca wysokość zasiłku - w dacie ich podjęcia były prawidłowe. Jednakże okoliczność, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego przyznano osobie uprawnionej dopiero w trakcie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, jak również fakt ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego bezterminowo nie oznacza, wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącego, że decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny jest niewzruszalna. Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej - decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stosownie do tej zasady kodeks postępowania administracyjnego przewiduje nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznej ( wznowienie postępowania, uchylenie zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie nieważności decyzji). Niezależnie od tych nadzwyczajnych trybów postępowania uregulowanych wprost w kodeksie postępowania administracyjnego, możliwa jest także weryfikacja decyzji ostatecznej na innej podstawie prawnej, bowiem w art. 163 kodeks ten dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia takiej decyzji na podstawie przepisu szczególnego stanowiąc, że "organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". Takim szczególnym przepisem stanowiącym podstawę prawną do zmiany lub uchylenia decyzji bez zgody strony jest art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. W myśl tego przepisu, "Organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne". Z treści wskazanego przepisu wynika, że wskazane organy mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych w trzech ściśle określonych, alternatywnych sytuacjach: 1) jeśli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, 2) członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, 3) albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W przypadku stosowania nadzwyczajnego trybu postępowania określonego w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, identycznie jak w razie wydawania decyzji w oparciu przepis regulujący którykolwiek z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznej uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, z istoty zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wynika powinność ścisłej interpretacji przepisu dającego podstawę tej weryfikacji (podobnie wyrok NSA z dnia 9.04.2008 r. sygn. akt I OSK 919/07, LEX nr 496325) W ramach tej powinności mieści się obowiązek ustalenia przez organ okoliczności faktycznych i wykazania spełnienia przesłanek prawnych uzasadniających przewidzianą przepisem szczególnym zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej bez zgody strony. Odnosząc powyższe rozważania do ustaleń organów orzekających w niniejszej sprawie zauważyć trzeba, że organ I instancji ograniczył się do zacytowania art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazując, która z przyczyn alternatywnie wymienionych w tym przepisie stanowi przesłankę uzasadniającą zastosowanie przewidzianego w nim nadzwyczajnego trybu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dostrzegając trafnie konstytutywny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powołało się wprawdzie na okoliczność nienależnego pobrania przez skarżącego świadczenia rodzinnego, lecz nie dostrzegło, że o tym, czy osoba pobrała nienależnie świadczenie rodzinne rozstrzyga właściwy organ w decyzji administracyjnej wydanej po przeprowadzeniu postępowania w trybie przewidzianym w art. 30 tejże ustawy. Przepis ten w ust. 2 definiuje co należy rozumieć przez świadczenie nienależnie pobrane stanowiąc, że: "Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego." Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy nie wynika aby wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było decyzją ostateczną stwierdzającą, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez P. R. jest świadczeniem nienależnie pobranym. W orzecznictwie i w piśmiennictwie nie ma jednolitości poglądów co do tego, czy dopuszczalne jest, z powodu nienależnie pobranego świadczenia, wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzji ostatecznej przyznającej świadczenie rodzinne mimo nie orzeczenia wcześniejszą decyzją ostateczną o nienależnie pobranym świadczeniu na podstawie art. 30 ust. 2 tej ustawy. Przykładowo, Jakub Ostałowski w artykule: Ustawa o świadczeniach rodzinnych-świadczenia nienależnie pobrane, Samorząd Terytorialny 2006/4/48 wyraził pogląd, że " Ustalenie nienależnych świadczeń i zobowiązanie do ich zwrotu może nastąpić jedynie po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, którą przyznano nienależne świadczenia. Z formalnego punktu widzenia, nic nie stoi na przeszkodzie, aby uchylenie takie nastąpiło w tej samej decyzji, w której ustala się nienależne świadczenia." Aneta Korcz- Maciejko, Wojciech Maciejko w komentarzu "Świadczenia rodzinne", wyd. C.H .Beck, Warszawa 2009, str.491 zawarli pogląd odmienny, a mianowicie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 32 ust 1 in fine, ustawy o świadczeniach rodzinnych organ nie bada przesłanek z art. 30 ust. 2, ale opiera się na wiążącej go decyzji orzekającej zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Według tych autorów, unormowanie zawarte w łącznie odczytywanych art. 32 ust. 1 in fine w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi podstawę uchylenia lub zmiany decyzji zgodnej z prawem, ale ustalającej prawo, które uległo dezaktualizacji po dacie orzekania. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5.06 2008r. sygn. akt IV SA/Wr 89/08 uznał że "prawnie dopuszczalne jest bowiem - po przeprowadzeniu odrębnego postępowania - wydanie decyzji stwierdzającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, pomimo że w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca świadczenie. Stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia stanowi natomiast przesłankę do zmiany lub uchylenia decyzji pierwotnej w trybie art. 32 ust. 1" Zdaniem Sądu, zestawienie przepisów art. 30 ust. 2 z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzić powinno do konkluzji, że skoro orzekanie w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego następuje w trybie zwykłym, zaś zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 32 ust. 1 następuje w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, to nie można tych trybów orzekania łączyć w jednym postępowaniu, a zatem nie jest dopuszczalne przesądzanie kwestii nienależnie pobranego świadczenia w oparciu o art. 32 ust. 1. W konsekwencji opowiedzieć się należy za taką kolejnością wydawania decyzji w omawianych przedmiotach jaka wynika wprost z systematyki ustawy, czyli decyzja oparta o przepis art. 30 ust. 2 winna poprzedzać decyzję wydana na podstawie art. 32 ust. 1 omawianej ustawy. Powyższy tok rozumowania jest tym bardziej zasadny, gdy zważy się, że tylko taka kolejność postępowania stwarza stronie realną możliwość wykazania braku przesłanek do uznania, że świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym poprzez kwestionowanie przesłanek materialnoprawnych wynikających z art. 30 ust. 2 pkt od 1 do 4. Tymczasem organy orzekające w niniejszej sprawie przesądziły, z naruszeniem art. 32 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwestię pobrania przez skarżącego nienależnego świadczenia, mimo braku stosownych ustaleń w tym zakresie, których wymóg ustalenia wynika z odrębnych przesłanek sformułowanych w pkt 1-4 art. 30 ust.2. Tak więc przy ponownym rozpatrzeniu sprawy sposób jej rozstrzygnięcia determinowany będzie w pierwszej kolejności ustaleniem, czy organ I instancji naprawił swój błąd i doręczył skarżącemu decyzję zawierającą określenie organu i podpis osoby wydającej decyzję. W przypadku pozytywnego przesądzenia tej kwestii organ odwoławczy winien podjąć decyzję z uwzględnieniem powyższych prawnych zapatrywań Sądu co do trybu i okoliczności w jakich dopuszczalne jest wydanie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzec o jej niewykonalności na podstawie art. 152 tej samej ustawy.