II SA/Sz 1351/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na akt Burmistrza Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wezwania o opłatę za udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Burmistrza Gminy G. na rzecz skarżącego B. W. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. W. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na akt Burmistrza Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] stanowiący wezwanie o opłatę za udostępnienie informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] r. B. W. zwrócił się do Burmistrza Gminy G. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii: 1) zarządzenia Burmistrza Gminy G. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów udostępnienia informacji publicznej w Urzędzie Gminy i Miasta w G., 2) zarządzenia wewnętrznego organu nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów udostępnienia informacji publicznej w Urzędzie Gminy i Miasta w G., 3) innych zarządzeń czy aktów prawnych, mocą których zmieniono treść powyżej wskazanych dokumentów, tudzież informacji, że treść tych zarządzeń nie była modyfikowana. W odpowiedzi na ww. wniosek organ przesłał B. W. kserokopie zarządzeń z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Jednocześnie organ pismem z dnia [...] r., nr [...] poinformował wnioskodawcę, że koszt udostępnienia informacji wynosi [...] zł. Pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. B. W. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując nałożenie ww. aktem opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Burmistrz Gminy G. odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia [...] r. podtrzymał "decyzję" o zasadności i wysokości naliczonej opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W dniu [...] r. B. W. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na akt organu z dnia [...] r., wyznaczający wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanemu aktowi skarżący zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa, - art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej, - art. 15 ust. 1 ww. ustawy, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi przepis. W uzasadnieniu skargi B. W. wskazał, że nałożona przez organ opłata nie miała charakteru "dodatkowego", a nadto wysokość nałożonej opłaty nie odpowiadała faktycznie poniesionym przez organ kosztom. Poza tym dodał, że wysokość opłaty została określona w oparciu o zarządzenie, którego dopuszczalność jest wątpliwa. Burmistrz Gminy G. w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. uchylił zarządzenie nr [...] z dnia [...] r. oraz zarządzenie nr [...] z dnia [...] r. W związku z podjęciem działań mających na celu wyeliminowanie naruszeń z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ wniósł o nieobciążanie Gminy G. ewentualnymi kosztami postępowania. Udział w sprawie sądowej zgłosiło Stowarzyszenie A. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r. Sąd dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu sądowym ze skargi B. W. Stowarzyszenie poparło skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrolą sądową objęte są m.in. inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiot sporu objęty skargą dotyczy ustalenia wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, stwierdzenie obowiązku poniesienia opłaty oraz ustalenia jej wysokości za udostępnienie informacji publicznej, następuje w formie aktu z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ma ono charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Nie ulega wątpliwości, że akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Może on być przy tym określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 228/15, opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, ze zm., dalej zwana: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 10 ww. ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zasadą jest bezpłatny do informacji publicznej dostęp, co wynika wprost z art. 7 ust. 2 ud.i.p., z zastrzeżeniem przypadków wynikających z art. 15 ustawy. Stosownie do art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie z ust. 2 art. 15 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w ust. 1 ustawy, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Powołany wyżej przepis nakłada na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on bowiem zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, gdyż nie dopuszcza do sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do informacji publicznych (por. postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt. I OSK 2139/13, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy ponadto podkreślić, że art. 15 ust. 1 u.d.i.p. pozwala podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości kosztów dodatkowych, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie. Żądana przez organ opłata winna odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych. Wysokość przedmiotowej opłaty winna zatem odpowiadać kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przykładowo przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14 o publ. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). Obciążenie opłatą nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarżący domagał się udzielenia informacji publicznej, poprzez wydanie kserokopii dokumentów wytworzonych przez organ w przedmiocie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów udostępnienia informacji publicznej w Urzędzie Gminy i Miasta w G. Realizacja tego obowiązku wiązała się z poniesieniem przez adresata wniosku kosztów udzielenia informacji. Okolicznością niesporną jest, że skarżący otrzymał żądane kserokopie. Jednakże zdaniem Sądu, w kwestionowanym skargą akcie organ nie sprecyzował zasadności żądania stosownej opłaty i nie wykazał związku tej opłaty ze sposobem udostępnienia informacji publicznej. Należy przy tym zauważyć, że wprawdzie żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji publicznej, jednakże żądający opłaty winien wykazać, że koszt udostępnienia informacji przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Tego rodzaju wyjaśnienia nie wynikają jednak z treści zaskarżonego aktu. Ponadto organ w zaskarżonym akcie powołał się na własne zarządzenia z [...] r. oraz z [...] r., wydane w sprawie ustalenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej, chociaż z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika podstawa do ustalenia zasad udzielania informacji ani też taryfy opłat za udostępnianie informacji publicznej w drodze zarządzenia burmistrza, a w konsekwencji nie jest możliwe ustalanie takich kosztów w formie stawki taryfowej, co też uwzględnił w swej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyrokach wydanych w dniu 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1214/15 oraz II SA/Sz 1229/15, stwierdzając, że ww. zarządzenia organu zostały wydane z naruszeniem prawa. Ponadto organ nie wyjaśnił szczegółowo sposobu ustalenia przedmiotowych kosztów, a tym samym nie spełnił wymogów zindywidualizowania swego żądania. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżony akt organu z dnia [...] r. narusza prawo w sposób uzasadniający jego uchylenie, bowiem zasadność żądania kosztów udostępnienia informacji publicznej nie została wykazana i przedstawiona zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a zatem nie może rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis. Żądanie to było zatem czynnością bezskuteczną. Z powołanych wyżej względów Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku o uchyleniu zaskarżonego aktu. O kosztach zasądzonych od organu na rzecz skarżącego Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 209 ww. ustawy. Sąd uznał, że brak było podstaw do odstąpienia od obciążenia tymi kosztami organu, w sytuacji uwzględnienia skargi i jednoznacznej treści art. 200 P.p.s.a.