II SA/Sz 1366/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drodze krajowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] r. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w S. na rzecz skarżącego J. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Urzędu Celnego decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą", w oparciu o ustalenia zawarte w protokole kontroli z dnia [...] r., nałożył na J. S. karę pieniężną w kwocie [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w myśl art. 42 ust. 1 ustawy, podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy po drogach krajowych są zobowiązane do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy, do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami (w tym rolników), stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. W dniu [...] r. na drodze krajowej nr [...] w kierunku na N. w okolicy skrzyżowania na miejscowość R., funkcjonariusze Morskiej Grupy Mobilnej Wydziału Zwalczania Przestępczości działając z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w S., przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...], należącego do J. S.. Właściciel pojazdu, będący jednocześnie kierowcą, nie posiadał karty opłaty drogowej. W uwagach do protokołu kontroli J. S. oświadczył, że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i dlatego nie miał obowiązku wykupienia karty opłaty drogowej. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie wyjaśniające w sprawie. W piśmie złożonym dnia [...] r. J. S. wyjaśnił, że w dniu kontroli jechał po prosięta do miejscowości D., a do pisma tego dołączył zgłoszenie zmiany stanu stada świń, kserokopię dowodu wpłaty podatku od środków transportu, kserokopię dowodu wpłaty składek do KRUS, kserokopię decyzji dotyczącej podatku rolnego. Organ zauważył, że podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy po drogach krajowych zobowiązane są do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego. Sposoby uiszczania opłat oraz wypełniania karty opłaty drogowej zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia [...] r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 z późn. zm.). Z przepisów rozporządzenia wynika, że jedynym dowodem uiszczenia opłaty drogowej jest posiadanie przez podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty wypełnionej karty opłaty drogowej przy sobie i okazanie jej na żądanie uprawnionego organu kontroli, bądź dostarczenie w postępowaniu wyjaśniającym jednej z długoterminowych kart opłaty drogowej (miesięcznej lub rocznej), wykupionej co najmniej na dzień przed kontrolą. J. S. podczas kontroli w dniu [...] r. nie posiadał i nie okazał funkcjonariuszom karty opłaty drogowej ważnej w dniu kontroli, również później nie dostarczył długookresowej karty opłaty drogowej. Przedstawione przez stronę dokumenty potwierdzające prowadzenie gospodarstwa rolnego nie miały wpływu na rozstrzygniecie, gdyż zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym osoby nie będące przedsiębiorcami, w tym rolnicy, zwolnieni są jedynie z obowiązku uzyskania zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przewozu na potrzeby własne. Do uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych zobowiązani są zarówno przedsiębiorcy jak i podmioty niebędące przedsiębiorcami, w tym rolnicy, co wynika z art. 3 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego (przewóz na potrzeby własne), a więc również art. 42 ustawy. Zatem strona zobowiązana była do uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej. Wobec stwierdzonego naruszenia obowiązku wynikającego z przepisów ustawy, organ celny zobowiązany był do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej przepisem art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym, w wysokości określonej w pkt 4.1 załącznika do tej ustawy. W odwołaniu od tej decyzji J. S. wskazał, iż od samego początku podnosił, że jako rolnik nie ma obowiązku uiszczać opłaty drogowej, ponieważ art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie ma do niego zastosowania, co potwierdzają liczne wyroki sądów administracyjnych. Naczelnik Urzędu Celnego w S. wydając decyzję nakładającą karę za brak tej opłaty naruszył art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, a wywód prawny jakoby przepis art. 42 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 4 miał zastosowanie do osób które nie są przedsiębiorcami, zawiera błąd logiczny. Skoro bowiem przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy wyraźnie wskazuje, że przepisów ustawy nie stosuje się do przewozów wykonywanych przez podmioty nie będące przedsiębiorcami, to brak podstaw aby art. 42 tej ustawy stosować do takich osób. Zamiarem ustawodawcy nie było kierowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym do rolników, co jest uzasadnione częstotliwością korzystania przez tę grupę społeczną z dróg krajowych. Dyrektor Izby Celnej w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) art. 42, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 2007 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zastrzegł, że orzekał na podstawie stanu prawnego z dnia [...] r. tj. z dnia przeprowadzenia kontroli. Wskazał, że zakres przedmiotowy ustawy o transporcie drogowym został określony w art. 1 ust. 1, zgodnie z którym określa ona zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, międzynarodowego transportu drogowego, niezarobkowego krajowego przewozu drogowego oraz niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, jej przepisów nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy. Przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi, iż do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, a więc i rolników, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. W dniu kontroli zatrzymany został samochód odwołującego się, o dopuszczalnej masie całkowitej [...] kg, a zatem przekraczającej [...] tony. Dlatego w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Rozważenia zatem wymagało, czy J. S. był zobowiązany do uiszczenia opłaty o której mowa w art. 42 ww. ustawy. Zgodnie z art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym przewóz drogowy to transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1). Zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy transport drogowy obejmuje swym zakresem krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy. Określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 tego artykułu, jak i działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Definicję krajowego transportu drogowego zawiera art. 4 pkt 1 ustawy zgodnie z którym krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 4 pkt 4 ustawy niezarobkowy przewóz drogowy to przewóz na potrzeby własne przez który należy rozumieć każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Natomiast z art. 4 ust. 5 ustawy wynika, że niezarobkowy krajowy przewóz drogowy to przewóz na potrzeby własne wykonywany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle powołanych wyżej przepisów i stanu faktycznego, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że odwołujący się w dniu [...] r. wykonywał przewóz drogowy na potrzeby własne pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej [...] kg, nie zawierającym ładunku, na drodze krajowej nr [...]. Dyrektor Izby Celnej wskazał, że zasady wykonywania niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne – zostały uregulowane w rozdziale 5 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy, przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy, obowiązek uzyskania zaświadczenia nie dotyczy podmiotów niebędacych przedsiębiorcami, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, z tym że w przypadku działalności wytwórczej w rolnictwie dotyczącej upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego obowiązek uzyskania zaświadczenia nie dotyczy rolnika w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wobec powyższego, J. S. jako rolnik, nie był obowiązany do uzyskania zaświadczenia na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne. W dniu kontroli strona nie okazała funkcjonariuszom celnym ważnego dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty wymaganej w myśl art. 42 ustawy o transporcie drogowym. Treść tego przepisu pomiędzy datą kontroli drogowej, a datą wydania decyzji przez organ odwoławczy, uległa zmianie od dnia 24 grudnia 2008 r. Ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391) zmieniony został m.in. art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednakże ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych, dlatego zgodnie z obowiązującymi zasadami stosowania prawa należało zastosować przepis prawa materialnego tj. art. 42 ust. 1 ustawy w brzmieniu z dnia kontroli. Przepis ten enumeratywnie wylicza przypadki, w których podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, są zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. W dniu kontroli strona nie wykonywała żadnego z przewozów wymienionych w tym przepisie, w związku z czym nie była zwolniona z obowiązku uiszczenia opłaty. W ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawodawca określił jakie drogi zalicza się do dróg krajowych (art. 5 ust. 1 i 3) i zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia przebiegu istniejących dróg krajowych. Na podstawie tej delegacji Minister Transportu określił przebieg dróg krajowych w rozporządzeniu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim i zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 227 poz. 1679). W załączniku nr 6 do rozporządzenia został określony przebieg dróg krajowych w województwie zachodniopomorskim. Z pozycji 2 załącznika wynika, że droga krajowa nr [...] przebiega m in. w obrębie powiatu g., a z podziału administracyjnego Polski wynika, że miejscowość R. należy do gminy O., w powiecie g. W związku z tym nie budzi wątpliwości, że odcinek drogi po którym poruszał się w dniu kontroli J. S. został zaliczony do drogi krajowej. Tryb wnoszenia opłat w dacie wydania decyzji reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721). Rozporządzenie nie zawiera przepisów przejściowych, a skoro jego przepisy są przepisami formalnymi, winny być stosowane w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania. Stanowisko takie potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Sz 926/08, zgodnie z którym ustalając stan faktyczny należy brać pod uwagę stan stwierdzony w trakcie kontroli, a jego skutki oceniać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Ponieważ przepisy ustawy o transporcie drogowym, obowiązujące w dniu kontroli, nakładały na stronę obowiązek uiszczenia opłaty drogowej za przejazd pojazdu po drodze krajowej, a J. S. nie posiadał karty opłaty drogowej ani nie dostarczył jej w terminie późniejszym, organ I instancji był zobligowany nałożyć karę określoną w pkt 4.1 załącznika do ustawy. Z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca kontrolowanego pojazdu samochodowego winien mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli m. in. kartę opłaty drogowej. Ponieważ obowiązek wynikający z tego przepisu nie został dopełniony organ celny był zobowiązany do nałożenia kary przewidzianej przepisem art. 92 ust. 1 i 4 ustawy. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu argumentacji, że strona jest rolnikiem i nie miała obowiązku uiszczenia opłaty drogowej, organ odwoławczy zauważył, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy. Odwołujący się wykonywał przewóz drogowy pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej [...] tony po drodze krajowej, zatem przejazd ten podlegał przepisom ustawy o transporcie drogowym. W tej sytuacji zastosowanie miał art. 42 ust. 1 ustawy nakładający na podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Z przepisu tego wynika, że obowiązek ten dotyczy wszystkich podmiotów bez względu na to czy są przedsiębiorcami czy też nie. Z obowiązku tego nie zostały wyłączone podmioty dokonujące przewozu na potrzeby własne, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy do podmiotów takich stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Odesłanie to oznacza, że przepisy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego, adresowane do przedsiębiorców, muszą być interpretowane i stosowane w taki sposób i w takim zakresie, który zapewni spójność całej regulacji ustawowej z poszanowaniem założenia o racjonalności ustawodawcy. W dniu kontroli J. S. wykonywał na drodze krajowej przejazd pojazdem bez ładunku, o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej [...] tony. Przejazd ten spełniał warunki określone w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, co oznacza, że był to przewóz na potrzeby własne. Jednak w kontekście wyłączeń przewidzianych w art. 42 ust. 1 ustawy, ustalenia te nie mają znaczenia, ponieważ przepis ten zwalnia z obowiązku uiszczenia opłaty jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w pkt 1-4. Każdy inny przewóz drogowy pojazdem samochodowym po drodze krajowej (z wyłączeniem przewozów o których mowa w art. 3 ust. 1) wymaga uiszczenia opłaty, w tym przewozy na potrzeby własne. Odnosząc się do argumentów strony, że liczne wyroki sądów administracyjnych potwierdzają, iż rolnicy nie są adresatami ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy wskazał, że w czasie obowiązywania pierwotnego tekstu ustawy o transporcie drogowym, do uiszczania opłat za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych zobowiązani byli jedynie przedsiębiorcy i to wykonujący transport drogowy. Jednak obecnie art. 42 ust. 1, zmieniony przez art. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) zmieniającej ustawę o transporcie drogowym z dniem 21 października 2005 r., obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu po drodze krajowej nakłada na podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy. Zatem w przypadku przewozu drogowego realizowanego przez rolnika, który jest podmiotem niebędacym przedsiębiorcą, art. 42 ust. 1 ustawy znajduje zastosowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej decyzję J. S. wniósł o jej uchylenie. Wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie, że przepisy tej ustawy stosuje się do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, z naruszeniem art. 4 pkt 4 ustawy w wyniku przyjęcia, że przepis ten zawiera definicję pojęcia "podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy", co doprowadziło do rozszerzenia kręgu podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłat. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący ponownie przytoczył argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu od decyzji. Ponadto zauważył, że ustawą z dnia 7 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391) został zmieniony art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zwalniając z opłaty drogowej pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton, a więc i pojazd którym poruszał się skarżący w dniu kontroli. Dyrektor Izby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zmiany art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyjaśnił, że zmiana ta weszła w życie w dniu [...] r., a więc po dniu kontroli a przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych, wobec tego przepis prawa materialnego jakim jest art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, należało zastosować w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący oświadczył, że po to rolnik płaci podatek od środków transportu którego nie płacą przedsiębiorcy, aby mógł wykonywać transport związany z prowadzoną działalnością rolniczą, nie podlegając obowiązkowi uiszczenia opłaty za przejazd swoim samochodem transportowym po drodze krajowej. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę. Wskazał, iż przepisy nakładające obowiązek uiszczenia opłaty drogowej nie są adresowane do rolników, o czym świadczy również brak w programach szkoleniowych dla rolników jakichkolwiek informacji na ten temat. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej dokonana na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) pod kątem zgodności z prawem doprowadziła Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej , jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 z późn. zm.). Na wstępie należy zauważyć, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, iż do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, w tym rolników, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Art. 3 ust. 1 ustawy enumeratywnie wylicza przypadki w których do przewozu drogowego nie stosuje się przepisów ustawy o transporcie drogowym i wyłączenie to nie obejmuje przewozu drogowego wykonywanego przez rolników. W sprawie bezsporna jest okoliczność, że w dniu [...] r. J. S. kierował własnym pojazdem ciężarowym marki [...] o nr rej. [...]. Z protokołu kontroli, będącego podstawowym dowodem w sprawie wynika, że ww. samochód posiada dopuszczalną masę całkowitą [...] kg. Wskazać należy, że w dacie przeprowadzonej kontroli, kierujący pojazdem o masie całkowitej powyżej [...] tony miał obowiązek podczas wykonywania przewozu drogowego mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę opłaty drogowej. Obowiązek ten wynikał wprost z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 3 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, a sposób dokumentowania wywiązania się z obowiązku uiszczenia opłaty regulował § 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 z późn. zm.). Po dniu [...] r., w którym skontrolowany został przez służby celne pojazd skarżącego i po wszczęciu przez Naczelnika Urzędu Celnego w postępowania w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, doszło do zmiany przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z dniem [...] r. doszło do zmiany art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, polegającej na dodaniu do tego przepisu pkt 5, na podstawie art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391). Zgodnie z obowiązującym od tego dnia brzmieniem art. 42 ust. 1 ustawy, podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość [...] euro rocznie, z wyłączeniem: 1) przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką; 2) pojazdów transportu kombinowanego; 3) pojazdów realizujących komunikację miejską; 4) zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne; 5) pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Ustawodawca dodając pkt 5 do art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie zamieścił w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych. Przywołany przepis wszedł w życie w dniu [...] r., a zatem przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a jednocześnie po zdarzeniu, które spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy w pierwszym rzędzie rozstrzygnąć kwestię reżimu prawnego, jaki winien zostać zastosowany w kontrolowanym postępowaniu. Rozważając ten problem zauważyć trzeba, że brak jednoznacznego stanowiska prawodawcy co do tego jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki w prawie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97, [w:] ONSA 1198/1/10 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004, SK 39/03, OTK-A 2004/5/40). Milczenie ustawodawcy, co do tego jaki przepis należy stosować do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej oznacza, że jego wolą było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, niezależnie od tego, czy zdarzenie prawne podlegające ocenie miało miejsce przed, czy po wprowadzeniu zmian w przepisie. Zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy należy więc przyjąć, że gdyby chciał on wyłączyć stosowanie nowego przepisu do zdarzeń mających miejsce przed jego wejściem w życie, to zamieściłby w akcie normatywnym stosowny przepis przejściowy. Wskazana zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na stosowaniu nowych norm prawnych do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale których skutki trwają po dokonaniu zmiany prawa. Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanego postępowania należy stwierdzić, że ustalenia jakie miały miejsce w czasie kontroli drogowej potraktować należy jako zdarzenie prawne. Jednak dopiero decyzja administracyjna nakładająca na stronę postępowania obowiązek uiszczenia kary, w określonej tą decyzją wysokości, konkretyzuje prawa i obowiązki strony postępowania kształtując stosunek administracyjnoprawny powstały w wyniku opisanego zdarzenia prawnego. Pogląd nakazujący bezpośrednie stosownie przepisów nowych pozostaje w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi, a w szczególności z zasadą praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego sformułowaną w art. 2 Konstytucji. W utrwalonym orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że zasadę bezpośredniego stosowania nowego prawa należy wyprowadzić także z zasady praworządności (legalizmu) sformułowanej w art. 6 Kpa. Zasada ta nakazuje organom administracyjnym stosować w toku wydawania decyzji przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. sygn. akt IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994r. sygn. akt III SA 1111/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt II SA 49/92,). Zaprezentowane stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z poglądami doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którymi w przypadku braku w akcie prawnym przepisów międzyczasowych w grę może wchodzić zastosowanie jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (por. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62 oraz m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 OTK-A 2005/1/9 i uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Wskazać należy, że w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za stosowaniem zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa powołując się na zakaz retroakcji. Pogląd ten został sformułowany przez NSA jednak na tle odmiennego stanu faktycznego. Przywołana uchwała dotyczyła bowiem zasady lex severwior retro non agit ( ustawa surowsza nie działa wstecz ) zakazującej stosowania surowszych sankcji administracyjnych wprowadzonych nowymi przepisami do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. W omawianej sprawie winna mieć tymczasem zastosowanie zasada lex mitior retro agit ( ustawa względniejsza działa wstecz ), nakazująca wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy. Obie te zasady wynikają wprost z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Podkreślić należy, że zasada lex mitior retro agit znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do prawa karnego lecz również kar administracyjnych (por. m.in. pogląd zamieszczony w przywołanym wyżej wyroku T.K. z dnia 31 stycznia 2005 r., P 9/04). Podkreślić w tym miejscu należy także brak jednoznacznych kryteriów przyporządkowujących kary administracyjne określonej dziedzinie prawa, a także szereg cech wspólnych kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o przepisy prawa administracyjnego z grzywnami wymierzanymi w oparciu o przepisy karne. Kara administracyjna, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 września 2009 r.( sygn akt SK 3/08 ), ma wreszcie przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara ta ma również charakter dyscyplinująco-represyjny. Biorąc pod uwagę zatem funkcję pełnioną przez kary administracyjne należy uznać, że skoro organy Unii Europejskiej, a także nasz ustawodawca, zmieniając swoje przepisy zwolniły przedsiębiorców wykonujących przewozy od niektórych obowiązków, to wymierzenie kary administracyjnej za czyn, który w dacie orzekania nie narusza już prawa, nie może być uzasadnione funkcją pełnioną przez taką karę. Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że jeżeli po kontroli drogowej, której wyniki uzasadniały wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia na podmiot niebędący przedsiębiorcą kary administracyjnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca zniósł obowiązek uiszczania takiej opłaty, organ traci podstawę prawną uzasadniającą rozstrzyganie w przedmiocie kary. Kończąc tę część rozważań należy również zauważyć, że omawiana zmiana art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiła wdrożenie przez Państwo Polskie przepisów art. 1 pkt 2 lit a dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE.L. 2006, Nr 157, s. 8). W dacie zaś kiedy miała miejsce kontrola pojazdu skarżącego biegł już termin do wdrożenia postanowień tej dyrektywy do polskiego systemu prawnego. Wskazania, co do dalszego orzekania w sprawie wynikają wprost z treści przedstawionych rozważań. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak punkcie I sentencji. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art.205 ww. ustawy.