II SA/Sz 1384/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Wałcz z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr XXXIV/201/2017 w przedmiocie ustalenia opłat za odbiór i oczyszczenie nieczystości płynnych z bezodpływowych zbiorników komunalnych na terenie gminy Wałcz I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa: "podmiotom przyjmującym ścieki", II. w pozostałym zakresie oddala skargę. Prokurator Okręgowy w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Nr XXXIV/201/2017 Rady Gminy Wałcz z dnia 27 kwietnia 2017 r. w sprawie ustalenia opłat za odbiór i oczyszczenie nieczystości płynnych z bezodpływowych zbiorników komunalnych na terenie gminy Wałcz. Zaskarżając wymienioną uchwałę w zakresie zapisów § 1, Prokurator zarzucił jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku (Dz.U. z 2016 r., poz. 250) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. z 2013 r., poz. 385), albowiem wbrew przywołanej normie określona w uchwale stawka za opłaty za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transport nieczystości ciekłych nie została określona jako górna/ maksymalna, a nadto nie obejmuje podatku od towarów i usług, uchwała wskazuje bowiem jedynie, że do ustalonej w niej stawki opłaty doliczony będzie podatek od towarów i usług. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako sprzecznej z prawem oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu. W uzasadnieniu skargi, Prokurator wskazał, że w jego ocenie, ustalenia stawki opłat w § 1 w sposób, w jaki uczyniła to Rada Gminy Wałcz narusza treść art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada gminy określa bowiem w drodze uchwały górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Górna stawka opłaty, o której mowa w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy jest więc maksymalną kwotą, jaką może ustalić w charakterze ceny podmiot wykonujący usługę. Jest to tym samym maksymalna cena jaką uiścić musi, w razie jej ustalenia, nabywca usługi. Istota górnej stawki opłaty jest więc tożsama z istotną maksymalnej ceny i służyć ma ochronie nabywcy usługi przed wygórowanymi cenami, których mógłby żądać przedsiębiorca za swoje usługi. Prokurator podniósł ponadto, że ustalając w trybie art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stawki opłaty za świadczenie usług, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy Rada gminy powinna mieć na uwadze przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o cenach. Przepis ten stanowi bowiem, że cena to wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. W cenie tej uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. W konsekwencji nieprawidłowym było, zdaniem Prokuratora, wskazanie stawek opłaty bez podatku VAT z jednoczesnym zaznaczeniem, że podatek ten będzie doliczany do stawki w ustalonej wysokości. Pojęcie "stawek opłat", do ustalenia których w drodze uchwały jest zobligowana rada gminy odpowiada ustawowej definicji ceny, a zatem wartości wyrażonej w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Istota górnej stawki opłaty jest więc tożsama z istotną maksymalnej ceny i służyć ma ochronie nabywcy usługi przed wygórowanymi cenami, których mógłby żądać przedsiębiorca za swoje usługi. Wskazanie tym samym jedynie stawki "netto" takiej usługi z podaniem, że zostanie do niej doliczony podatek VAT w nieznanej wysokości narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach, stanowiąc jednocześnie o niewypełnieniu delegacji ustawowej z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazana wyżej sprzeczność jest więc oczywista, bezpośrednia i wynika wprost z niewłaściwego zastosowania przepisów prawnych będących podstawą podjęcia uchwały. Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do stawianych zarzutów stwierdził, że opierając się o dokumenty dostarczone przez organ wykonawczy Gminy Wałcz, Rada Gminy określiła stawkę opłaty za wywóz nieczystości płynnych na 5,75 zł plus należny podatek VAT. Powołana podstawa prawna uchwały jednoznacznie wskazuje, że ustalona stawka jest stawką maksymalną i wbrew stanowisku Prokuratora Rejonowego uwzględnia konieczność doliczenia do niej obowiązującej stawki podatku VAT. Niepodanie w uchwale wysokości opłaty w kwocie brutto, wraz z doliczonym podatkiem VAT nie jest, w ocenie organu administracji publicznej, wystarczającą podstawą do jej unieważnienia. Brak podstaw do kwestionowania przedmiotowej uchwały potwierdza stanowisko organu nadzoru, który nie miał do jej zapisów zastrzeżeń. Występujący w imieniu Prokuratora Rejonowego w W. - Prokurator Prokuratury Regionalnej w S. na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. poprał skargę, zaznaczając dodatkowo, że naruszenie dotyczące § 2 uchwały stanowi nieuprawnioną modyfikację przez Radę Gminy art. 30 ustawy o samorządzie gminnym poprzez powierzenie wykonania uchwały podmiotowi zewnętrznemu, w sytuacji gdy przepis ten przewiduje powierzenie wykonywania uchwały organowi wykonawczemu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r. , z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona uchwała Rady Gminy Wałcz z dnia 27 kwietnia 2017 r. podjęta została w sprawie ustalenia opłat za odbiór i oczyszczenie nieczystości płynnych z bezodpływowych zbiorników komunalnych na terenie gminy Wałcz. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jednym z zadań własnych gminy jest utrzymanie czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych. Przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. 1289) stanowią jeden ze środków, za pośrednictwem których gmina realizuje w/w zadanie. W tym zakresie, stosownie do treści art. 6 ust. 2 tej ustawy rada gminy uprawniona została do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1, a zatem m.in. usługi związane z odbieraniem nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości. Treść takiej uchwały musi jednakże pozostawać w zgodności z pozostałymi przepisami prawa. Wskazane opłaty są ponoszone przez właścicieli nieruchomości za korzystanie z usług związanych z odbieraniem odpadów komunalnych. Jest to opłata za świadczoną przez upoważniony podmiot usługę. Jeżeli rada skorzysta z uprawnienia określenia górnej granicy stawki opłaty, stawka będzie obowiązywała wszystkie działające na terenie danej gminy firmy wywozowe, także będące jednostkami organizacyjnymi gminy. Wprawdzie ustawodawca nie wskazuje jakimi kryteriami rada gminy ma się kierować ustalając wysokość stawki, powinna jednak brać pod uwagę takie okoliczności, jak koszty usuwania nieczystości, zapewnienie odpowiedniej rentowności zainteresowanych przedsiębiorców, zabezpieczenie mieszkańców przed nadmiernymi, nieuzasadnionymi kosztami. Art. 6 ust. 2 nie stanowi przy tym podstawy do ustalania w formie uchwały stawek cen, które zobowiązani są uiszczać właściciele nieruchomości wyzbywający się nieczystości. Właściciele bowiem dokonują odpłatności na podstawie umowy z konkretnym przedsiębiorcą zajmującym się odbieraniem nieczystości ciekłych, nie zaś w wykonaniu uchwały rady gminy w sprawie stawek maksymalnych. Płacone przez właścicieli nieruchomości stawki wynikają z umowy i nie mogą być wyższe od tych określonych w uchwale rady gminy, mogą być jednak niższe. Regulacja gminna stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ uchwała taka niewątpliwie wywiera skutki w sferze stosunków cywilnoprawnych (B. Dziadkiewicz, Utrzymanie..., s. 147, zob.: wyrok NSA w Warszawie z 27 kwietnia 1998 r, IV SA 247/98 , LEX nr 43833 ). Mając na uwadze powyższe, nie sposób zgodzić się z Prokuratorem, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny przepis art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że uchwała została podjęta w dniu 27 kwietnia 2017 r., a zatem w dacie, w której nie obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach. Z dniem 25 lipca 2014 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2017 r., poz. 1830). Zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 26 tej ustawy, z tą samą datą (25 lipca 2014 r.) utraciła moc ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach. Zaznaczenia wymaga, że zakres regulacji objętych ustawą z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług został określony w inny sposób niż w ustawie o cenach. O ile ostatnia z wymienionych ustaw określała: 1) zasady i tryb kształtowania cen towarów i usług; 2) sposoby informowania o cenach oferowanych towarów i usług; 3) skutki nieprzestrzegania jej uregulowań, o tyle ustawa o informowaniu o centach towarów i usług określa sposób informowania o cenach oferowanych towarów i usług oraz skutki nieprzestrzegania jej uregulowań (art. 1 ww. ustawy z dnia 9 maja 2014 r.). Należy przy tym dodać, że zmianie uległa także definicja ceny. Zgodnie z definicją obowiązującą poprzednio, cena oznacza wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. Natomiast obecnie, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, cena oznacza wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Jak wynika z powyższego, zapis dotyczący uwzględniania w cenie podatku od towarów i usług został w aktualnie obowiązującej definicji ceny pominięty. Uregulowanie dotyczące powyższej kwestii zostało natomiast zawarte w art. 3 ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Ustawa ta zawiera ponadto uregulowania dotyczące miejsca i sposobu uwidaczniania cen jednostkowych towarów i usług jak również określa kary za niewykonywanie przez przedsiębiorców obowiązków, o których mowa w jej art. 4. Zdaniem Sądu, powyższe wskazuje, że zakres uregulowań objętych ustawą z dnia 9 maja 2014 r. – dotyczących informowania o cenach towarów i usług jest nieco inny niż zakres ustawy o cenach, która obejmowała także kwestie dotyczące zasad i trybu kształtowania cen towarów i usług. Jak już wskazano powyżej, opłata za wywóz i oczyszczanie nieczystości płynnych z komunalnych zbiorników bezodpływowych na terenie gminy W. uiszczana na podstawie umowy z konkretnym przedsiębiorcą zajmującym się odbieraniem nieczystości płynnych może być różna od wysokości opłaty określonej w uchwale z dnia 27 kwietnia 2017 r. - bo choć nie może jej przekraczać to niewątpliwie może niższa. Wobec tego, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że określona uchwałą stawka maksymalna tej opłaty nie stanowi ceny jaką zobowiązany będzie uiścić podmiot, który pozbywa się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych przedsiębiorcy zajmującemu się ich wywozem (może stawce tej odpowiadać ale może też być niższa). Cenę taką niewątpliwie obowiązany będzie wskazać (nie przekraczając stawki określonej w uchwale) wspomniany przedsiębiorca i to właśnie do niego adresowany jest obowiązek informowania o cenie określony ustawą z dnia 9 maja 2014 r. Jego rolą będzie przy tym uwzględnienie w tej cenie podatku od towarów i usług i określenie tej ceny jako wartości wyrażonej w jednostkach pieniężnych – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu, że chociaż w uchwale nie wskazano wyraźnie, że określona w niej stawka opłaty za wywóz i oczyszczanie nieczystości płynnych jest stawką maksymalną, to jednak z treści art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika jednoznacznie, że wskazana na tej podstawie stawka nie może być stawką inną niż stawka górna. Przepis ten stanowi bowiem jednoznacznie, że rada gminy określa w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Tak więc, powołana podstawa prawna uchwały jednoznacznie wskazuje, że ustalona stawka jest stawką maksymalną. Nie ulega też wątpliwości, że opłata ta obejmuje także obowiązującą stawkę podatku VAT – na co wskazano w § 1 zaskarżonej uchwały, przy czym określenie ceny usługi polegającej na wywozie i oczyszczeniu nieczystości płynnych z komunalnych zbiorników bezodpływowych na terenie gminy W. – jako "wartości wyrażonej w jednostkach pieniężnych" będzie należało do podmiotu, który usługę tę będzie realizował (o czym była już mowa powyżej). Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżone zapisy uchwały z dnia 27 kwietnia 2017 r. w omawianym zakresie nie naruszają obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przepisów prawa wobec czego należało uznać, że w tej części skarga Prokuratora jest niezasadna i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega oddaleniu. Natomiast należy zgodzić się z podniesionym przez Prokuratora na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. zarzutem naruszenia art. 30 ustawy o samorządzie gminnym poprzez powierzenie w § 2 tej uchwały jej wykonania podmiotowi zewnętrznemu. Jak wskazano bowiem w § 2 uchwały z dnia 27 kwietnia 2017 r., wykonanie uchwały powierza się podmiotom przyjmującym ścieki oraz Wójtowi Gminy W.. Tymczasem zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Przepisy wspomnianej ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują możliwości wykonywania uchwał rady gminy przez podmioty zewnętrzne – w tym wypadku – "przyjmujące ścieki". Nie sposób zatem nie zgodzić się z Prokuratorem, że w tym wypadku doszło do nieuprawnionej modyfikacji art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i powierzenia wykonania uchwały podmiotowi nie wymienionemu w tym uregulowaniu. Nie ulega też wątpliwości, że powyższe naruszenie prawa należy uznać za istotne. Z tych względów, konieczne stało się stwierdzenia nieważności wspomnianej uchwały w omawianej części tj. w zakresie § 2 w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a.