II SA/Sz 1391/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Okręgowej Izby Architektów w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Okręgowa Izba Architektów w [...] pismem z dnia [...] r. zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym sporządzenie zestawienia zawierającego dane ( imię i nazwisko) autora części architektonicznej projektu budowlanego, informację o jego przynależności do izby samorządu zawodowego w odniesieniu do wszystkich projektów, na podstawie których wydano pozwolenia na budowę, w okresie od [...] r. do [...] r. wraz ze wskazaniem nazwy i adresu inwestycji, której dane pozwolenie dotyczy. We wniosku powołano się miedzy innymi na wskazane przepisy ustawy z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 122, poz. 1198 ze zm.) i wskazano, że uzyskanie informacji w powyższym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż umożliwia realizację ustawowego obowiązku nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem samodzielnych funkcji w budownictwie. Wnioskodawca wskazał ponadto na orzecznictwo sądowo-administracyjne dla poparcia stanowiska, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu powyższej ustawy. Pismem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...] odpowiedział wnioskodawcy, prezentując tezę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem sprawa nie może być rozstrzygnięta decyzją wydaną na podstawie art. 16 tej ustawy. Okręgowa Izba Architektów w [...], traktując powyższe pismo jak decyzję administracyjną, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie zmiany tej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy. Odwołanie oparte zostało na zarzutach: I obrazy przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację: 1) art. 3 ust.1 pkt 1, art. 5 ust. 3 i art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, 2) art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926), 3) art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów, II obrazy przepisów prawa procesowego, to jest art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy oraz pominięcie pouczenia o prawie wniesienia odwołania od decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania- stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium, po szczegółowym zreferowaniu stanu faktycznego sprawy, wyjaśniło, że stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, gdyż w sprawie nie została wydana decyzja, a zatem nie przysługuje środek odwoławczy jakim jest odwołanie. Stosownie do art. 127 Kpa, stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji, załatwienie zaś sprawy w formie decyzji odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów taka forma jest przewidziana (art. 104 Kpa). Organ odwoławczy wskazał dalej, że na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. nie każde załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji na wniosek może zakończyć się: - czynnością materialno-techniczną jaką jest udzielenie informacji, - pismem wskazującym na to, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej, - pismem informującym, że wezwany podmiot informacją nie dysponuje, - pismem informującym, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji, - przesłaniem pisma do właściwego organu. Tylko odmowne załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz umorzenie postępowania dokonywane jest decyzją administracyjną ( art. 16 ust.1 ustawy), do której stosuje się odpowiednio przepisy Kpa. Decyzja winna dodatkowo spełniać wymogi art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, a służy od niej odwołanie, które powinno być rozpoznane w terminie 14 dni. Zdaniem Kolegium pismo kwestionowane przez stronę nie jest decyzją, lecz aktem stanowiącym czynność materialno-techniczną, od której odwołanie nie przysługuje. Okręgowa Izba Architektów w [...] w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] powyższemu postanowieniu zarzuciła: I Obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację : 1) art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, 2) art. 23 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych, 3) art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów, II obrazę przepisów prawa procesowego, to jest art. 107 § 1 i 3, 127 i 138 Kpa w związku z art. 104 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że od decyzji organu I instancji, zwanego "pismem" z dnia [...] r. odwołanie w trybie kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Z uzasadnienia skargi, jak i z treści pisma procesowego strony skarżącej z dnia [...] r. ( k.26-28) stanowiącego uzupełnienie skargi zarzutem naruszenia art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że zarzucanych naruszeń prawa skarżąca upatruje w przyjęciu w zaskarżonym postanowieniu, że organ I instancji załatwił sprawę pismem a nie decyzją administracyjną, mimo że jednocześnie organ odwoławczy nie wykluczył, że wniosek wszczynający postępowanie zawierał żądanie udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przekonaniu [...] Izby Architektów w [...] odmowa udostępnienia informacji publicznej "winna mieć przymiot decyzji administracyjnej". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjmując, że pismo Starosty [...] z dnia [...] r. zawierające stanowisko tego organu, odmawiające udzielenia wnioskowanej informacji z powodu nie zakwalifikowania tej informacji do informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia [...] r.- nie stanowi decyzji administracyjnej jest zgodne z prawem. Jedynym uchybieniem zaskarżonego postanowienia, nie mającym zresztą wpływu na wynik sprawy, jest nie dość precyzyjne uzasadnienie postanowienia w tej części, która dotyczy wyjaśnienie dlaczego spornego pisma organu I instancji nie można potraktować jako decyzji administracyjnej. Dla wyjaśnienia tej kwestii przypomnieć wypada zatem na wstępie, że prawo administracyjne zna różne formy działania organów administracji publicznej w indywidualnych sprawach. Najogólniej rzecz ujmując akt administracyjny kończący indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej może przybrać postać decyzji, postanowienia, czynności materialno-technicznej, pisma, zaświadczenia, zarządzenia, uchwały - w zależności od tego jaką formę załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej przewidują odpowiednie, mające w niej zastosowanie przepisy prawa materialnego. Te różne formy załatwienia indywidualnych spraw administracyjnych znajdują swoje odzwierciedlenie w art. 3 § 2 pkt 1-4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określającym katalog rozstrzygnięć, na które służy skarga do sądu administracyjnego. Pamiętać przy tym trzeba, że ustawodawca zastrzegając decyzyjne załatwienie sprawy nie zawsze akt taki nazywa decyzją, a często posługuje się takimi określeniami jak: orzeczenie, zezwolenie, rozkaz personalny itp. Przepisy prawa materialnego przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "stwierdza", "przydziela" ( por. uchwała składu 5 sędziów NSA z 15.11.1999 r. OPK 24/29 ; ONSA 2000, nr 2 poz. 54). Z drugiej jednak strony, decyzyjnego sposobu załatwienia sprawy, nie wolno domniemywać. Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w takiej sprawie administracyjnej, w której rozstrzygniecie oparte jest na przepisie prawa przewidującym (w sposób bezpośredni lub dorozumiany) załatwienie tej sprawy w formie decyzji. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji administracyjnej nie przewidują przepisy prawa, podlega stwierdzeniu nieważności jako decyzja wydana bez podstawy prawnej (vide wyrok NSA z dnia 1.08.2001, sygn. akt II SA/Ka 210/00 nie publ.). Podkreślenia też wymaga, że procedura administracyjna nie jest oparta wyłącznie na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 5 § 1 Kpa, podkreśla nadrzędną , w sensie funkcjonalnym, pozycję Kodeksu jako ustawy zawierającej wiodąca regulację postępowania administracyjnego. Ustawy materialno-prawne często zawierają autonomiczne uregulowania proceduralne, zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odwołują się tylko w zakresie nie objętym własną regulacją lub wskazują wprost te przepisy Kpa, które maja zastosowanie, albo w ogóle nie przewidują stosowania przepisów tego kodeksu. Jedną z takich ustaw, posiadajacych w znacznym zakresie własne uregulowania proceduralne jest ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 122, poz. 1198), która nie zawiera w swym tekście generalnej normy odsyłającej do stosowania lub odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nią nie uregulowanym. Jedynie w art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdza się, że "odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji." Z mocy ust. 2 tego artykułu "do takich decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że : 1)odwołanie od decyzji rozpatruje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2,wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji." Oznacza to, że z woli ustawodawcy załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjne tylko i wyłącznie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania z przyczyny wskazanej w art.14 ust. 2 W orzecznictwie sądowo – administracyjnym (vide wyrok WSA: w Opolu z dn.27 maja 2004 r. sygn. akt II SAB/Op 1/04, ONSA i WSA 2005 r. nr 2, poz. 33, ) i piśmiennictwie (por. Małgorzata Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego" Toruń 2002 str. 55-74, Agnieszka Konopkiewicz, "Tryb udostępniania informacji publicznej" artykuł w "Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny" 2004/4/97) przyjmuje się powszechnie, że w pozostałych przypadkach następuje to w formie czynności materialno technicznej (udzielenie informacji) lub w formie pisma wówczas, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1, gdy wniosek został złożony do podmiotu nie mającego ustawowego obowiązku udzielania informacji publicznej , określonego w art. 4 ust. 1 i 2, lub gdy podmiot zobowiązany żądanej informacji nie posiada ( art. 4 ust.3). Taki sposób załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej Kolegium prawidłowo wskazało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ nie wyjaśnił natomiast, kiedy podmiot zobowiązany i posiadający wskazaną we wniosku informację, mającą charakter informacji publicznej, zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Odpowiedź na powyższe pytanie tkwi w treści art.5 ust.1 i 2. zawierającym wskazanie tajemnic ze względu na wystąpienie których, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że jeśli postępowanie w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej doprowadzi do ustalenia, że spełnione są ustawowe przesłanki przedmiotowe (informacja jest informacja publiczną) i podmiotowe (wniosek złożony został do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji) oraz informacja jest w posiadaniu tego podmiotu, a nie zachodzi żadne z ograniczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 lub 2, wyłączających możliwość udostępnienia informacji, to podmiot zobowiązany udziela jej w formie czynności materialno-technicznej tj. ustnie (art. 10 ust. 2) lub w inny sposób i formie zgodnych z wnioskiem (14 ust. 1). W przypadku zaś, gdy mimo spełnienia powyższych przesłanek przedmiotowo-podmiotowych jednocześnie występuje jedna z tajemnic określonych w art. 5 ust. 1 lub 2, to wówczas podmiot zobowiązany wydaje decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia żądanej informacji z powołaniem się na określoną tajemnicę, a więc decyzję odmowną wydaje wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy (vide wyrok NSA z dnia 25.03.2003, II SA/$059/02, M. Prawn. 2003/10/436; post. NSA z 24.01 2006 r., I OSK928/05, Lex). Do takiej decyzji zastosowanie ma tryb odwoławczy przewidziany w Kpa z odstępstwami określonymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. W takim przypadku, decyzja organu odwoławczego- w zależności od rodzaju tajemnicy, która legła u podstaw odmowy- jest zaskarżalna do sądu administracyjnego( art. 21) lub sądu powszechnego ( art. 22). Jeśli zatem podmiot, do którego wpłynął wniosek ustali, że żądana informacja nie jest informacja publiczną w rozumieniu ustawy, to z powodu braku umocowania prawnego w jej przepisach do wydania decyzji, powinien pismem powiadomić wnioskodawcę o takim swoim stanowisku w sprawie. W takiej zaś sytuacji faktycznej, niezależnie od tego, czy prawna ocena wniosku, dokonana przez zobowiązany podmiot jest prawidłowa, czy też jest błędna- tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - pisma informującego o takim załatwieniu wniosku (tj. stwierdzającego, że wskazana we wniosku informacja nie jest informacją publiczną) nie można zatem traktować jako decyzji (nawet jeśli zawiera wszystkie elementy wymagane przez Kpa dla decyzji administracyjnej), co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, że odwołanie od takiego pisma jest niedopuszczalne. Wnioskodawca w sytuacji załatwienia sprawy w formie innej niż decyzja lub postanowienie nie jest pozbawiony ochrony prawnej, skoro służy mu skarga do sądu administracyjnego, w zależności od okoliczności faktycznych, na inny akt lub czynność zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, po wyczerpaniu, odpowiedniego dla danej skargi, środka zaskarżenia zgodnie z art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie sądu, nie ma wątpliwości co do tego, że wskazana we wniosku skarżącej informacja ma charakter informacji publicznej. W tej kwestii skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie, którego przykładem jest przywołany w skardze wyrok WSA w Krakowie z dnia 9.06.2004r., sygn. akt II SA/Kr 253/04 (ONSA/WSA2005/5/107). Zastrzec jednak trzeba, że wyrok ten przy badaniu zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie może być porównywany w sposób dalej idący, bowiem nie dotyczy on identycznego stanu faktycznego co do sposobu załatwienia przez organy obu instancji wniosku o udostępnienie określonej w nim informacji. Jak to już jednak zostało wyżej wyjaśnione, nawet błędne ustalenie przez podmiot zobowiązany, że określona wnioskiem informacja nie jest informacją publiczną, nie stanowi podstawy do decyzyjnego załatwienia wniosku, ponieważ nie można postawić znaku równości pomiędzy brakiem przedmiotu nadającego się do udostępnienia, a ograniczeniem ustawowym udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej. Z tych wszystkich względów wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.