II SA/Sz 140/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], II. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego T. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy D. ustalił na rzecz G. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: - przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń lokalu handlowego, zlokalizowanego w piwnicy budynku mieszkalno-usługowego na lokal gastronomiczny, - zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego, zlokalizowanego w piwnicy budynku mieszkalno-usługowego na pomieszczenie kuchenne przynależne do lokalu mieszkalnego, na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina D.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przeprowadzono wizję lokalną terenu inwestycji, z uwzględnieniem dostępnych dokumentów projektowych i aktualnych materiałów geodezyjno-kartograficznych i określono warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." oraz w § 1 pkt 1 – 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Organ wskazał, że teren inwestycji jest zabudowany budynkiem mieszkalno-usługowym (dwie kondygnacje nadziemne mieszkalne i podpiwniczenie- usługowe), krytym dachem stromym, układ kalenicy - równoległy do ul. [...]. W piwnicy budynku znajduje się lokal usługowy (sklep branży przemysłowej). Dla lokalu handlowego wnioskowana jest zmiana sposobu użytkowania z przeznaczeniem nadal na funkcję usługową w zakresie gastronomii. Powierzchnia usługowa nie ulega zmianie (nie zwiększa się), zmienia się jedynie branża usługi. Organ stwierdził, że planowane przeznaczenie lokalu nie ma charakteru uciążliwego, zatem nie zmieni się oddziaływanie inwestycji na tereny sąsiednie. Dalej organ odwołał się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy i wyjaśnił, że w analizie i decyzji zastosowano nazewnictwo rodzaju zabudowy "zabudowa usługowa", bowiem rozporządzenie nie dzieli usług na poszczególne branże, a traktuje jednoznacznie o zabudowie usługowej. Nie ma zatem, zdaniem organu, potrzeby szczegółowego określania usług występujących w obszarze analizowanym, na którym występuje zabudowa usługowa na terenie działek nr: [...], [...], [...], [...]. Sam fakt, iż w budynku objętym wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym występuje już funkcja usługowa, (decyzja [...] o pozwoleniu na budowę) oznacza, w ocenie organu, iż mamy do czynienia z "usługą" dostępną z tej samej drogi publicznej i tym samym nie narusza to zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ będzie stanowiła kontynuację istniejącej już zabudowy, w zakresie jej funkcji. Od decyzji odwołanie złożył A. P., domagając się jej uchylenia i wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. A. P. zakwestionował poczynione przez organ ustalenia nie zgadzając się ze stanowiskiem, iż w związku z planowaną zmianą funkcji lokalu nie zmieni się oddziaływanie na tereny sąsiednie. Wskazywał na to, że zmiana przeznaczenia lokalu wiąże się ze zwiększoną emisją hałasu, odpadów i zapachów, należy również oczekiwać zwiększonego ruchu ludzi i pojazdów. W szczególności koniecznym będzie zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. W ocenie A. P. nie są również zasadne twierdzenia organu, iż nie ulegnie zmianie powierzchnia usługowa, bowiem z samego opisu inwestycji wynika, że nastąpi zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego na pomieszczenie kuchenne. Jakkolwiek wskazuje się, że pomieszczenie to będzie przynależne do lokalu mieszkalnego, to jednak w sytuacji, gdy w nieruchomości nie ma wyodrębnionych lokali, ustalenie przynależności pomieszczenia kuchennego jawi się jako pozorne. Odwołanie złożył również T. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił : 1) błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie art. 199 k.c., polegający na przyjęciu, iż na działce nr [...] na której posadowione jest podwórko nieruchomości przy ul. [...] w M. może zostać zapewniona ilość miejsc postojowych dla pojazdów osobowych - min. 1 miejsce parkingowe na 5 miejsc konsumpcyjnych, podczas gdy nieruchomość ta nie stanowi wyłącznej własności G. P., a jest współwłasnością G. P. i T. P., zaś T. P. nie wyraża zgody na zajęcie jego udziału w nieruchomości na miejsca parkingowe; 2) naruszenie art. 18 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U z 2015 r. poz. 1286 – j.t. ze zm.), poprzez zezwolenie na przebudowę lokalu na lokal gastronomiczny, w którym będzie sprzedawany alkohol, bez zgody współwłaściciela nieruchomości, a ponadto nie wzięcie pod uwagę faktu, że na przeciwko lokalu gastronomicznego, w którym będzie sprzedawany alkohol w odległości niespełna 15 metrów znajduje się punkt przedszkolny; 3) naruszenie art.40 § 1 k.p.a., poprzez brak doręczenia stronie - T. P. zawiadomienia o terminie wizji lokalnej terenu inwestycji i przeprowadzenie tej wizji bez jego udziału, co spowodowało błędne ustalenia stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji; 4) całkowicie błędne ustalenie, że w lokalu, którym ma zostać przeprowadzona przebudowa znajduje się czy też znajdował się sklep branży przemysłowej, podczas, gdy w rzeczywistości w lokalu tym funkcjonował bez wymaganego zezwolenia pub, w którym odbywała się konsumpcja napojów alkoholowych. T. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania T. P., decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1431/16 orzekł o jej uchyleniu. Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy rozpoznał jedynie odwołanie T. P., a odwołanie złożone przez A. P. zostało nierozpoznane i wskazał na konieczność łącznego rozpoznania obu odwołań. Decyzją z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu – zgodnie z wytycznymi sądu, odwołań A. P. i T. P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy D.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzuty odwołania nie znajdują uzasadnienia. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przepisem art. 59 ust 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w wyniku której określił rodzaj inwestycji jako przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-usługowego oraz określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego stwierdzając, że: forma zabudowy, linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu - pozostają bez zmian. Dalej wywiedziono, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji określił rodzaj zabudowy jako usługową, a następnie zapisał w treści decyzji ustalenie funkcji zabudowy poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu, wskazując funkcję planowanej zabudowy poprzez podanie, że zmiana sposobu użytkowania prowadzić ma do kontynuacji funkcji usługowej w zakresie gastronomii, w miejsce sklepu branży przemysłowej. Wprawdzie określenie to jest dość lakoniczne, to jednak zdaniem Kolegium stanowi wystarczające ustalenie w zakresie funkcji, gdyż określenie sposobu użytkowania (jako lokal gastronomiczny) wyczerpuje opisanie jego przeznaczenia. Kolegium uznało, że zarzut zmierzający do wykazania, iż nie zachodzi w stosunku planowanej zmiany sposobu użytkowania kontynuacja funkcji z uwagi na brak wykazania, iż w obszarze analizy istnieje zabudowa o funkcji gastronomicznej, nie znajduje uzasadnienia. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że np. dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumianej kontynuacji funkcji dominującej. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy jednak uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym - w tym przypadku zabudowy usługowej z zakresu gastronomii, która wpisuje się w funkcję usługową występującą na terenach sąsiednich (tak np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22.01.2015 r. sygn. akt II SA/Bk 738/14). W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie z prawidłowo przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy obszaru porównawczego wynika, iż w jego obrębie znajduje się zabudowa usługowa różnego przeznaczenia. Zmiana sposobu użytkowania istniejącej funkcji usługowej handlowej na usługową gastronomiczną stanowić będzie kontynuację funkcji w rozumieniu wskazanego przepisu. Dokonując ponownej oceny materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, w tym w szczególności analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że wnioskowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń lokalu handlowego jest dopuszczalna. W związku z faktem, że wnioskowana inwestycja nie będzie powodowała zmian w parametrach zewnętrznych obiektu, nie było potrzeby przeprowadzania analizy porównawczej w zakresie ich ustalenia. Zachodziła jedynie konieczność ustalenia spełnienia warunku kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję. W tym celu został wyznaczony obszar analizy zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia - w promieniu 50 metrów wokół terenu inwestycji. W obszarze inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa usługowa (na terenie działek [...], [...], [...], [...]). Zdaniem Kolegium należało zatem uznać, iż planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego stanowi kontynuację funkcji usługowej. W ocenie organu odwoławczego, kontynuacja funkcji nie może być rozumiana wąsko, jako wyłącznie możliwość sytuowania zabudowy o charakterze identycznym, co zabudowa już istniejąca. Na obszarze analizy w przedmiotowej sprawie znajdują się zabudowania o charakterze usługowym, a więc funkcja usługowa planowanej inwestycji nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa. Również charakter tej funkcji realizowany poprzez planowany sposób użytkowania przedmiotu inwestycji jako lokalu gastronomicznego wpisuje się kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizy. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, funkcja usługowa może uzupełniać funkcję mieszkaniową istniejącą na danym obszarze. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. funkcja usługowa gastronomiczna nie naruszy w żaden sposób zasady dobrego sąsiedztwa w obszarze analizy. T. P., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zarzucając: - naruszenie art, 40 § 1 k.p.a. polegające na doręczeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. jako adresatowi M. P., a nie T. P., będącemu stroną postępowania, - obrazę art. 77 § 1 k.p.a. i 78 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie, bez wydania postanowienia o oddaleniu wniosku dowodowego, przesłuchania wskazanych w odwołaniu świadków; - błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie art. 199 k.c. poprzez przyjęcie, iż na działce nr [...] na której posadowione jest podwórko nieruchomości przy ul. [...] w M. może zostać zapewniona ilość miejsc postojowych dla pojazdów osobowych min. 1 miejsce parkingowe na 5 miejsc konsumpcyjnych, podczas gdy nieruchomość ta nie stanowi wyłącznej własności G. P., a jest współwłasnością G. P. i T. P., zaś T. P. nie wyraża zgody na zajęcie jego udziału w nieruchomości na miejsca parkingowe, - naruszenie art. 18 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez zezwolenie na przebudowę lokalu na lokal gastronomiczny, w którym będzie sprzedawany alkohol, bez zgody współwłaściciela nieruchomości, a ponadto nie wzięcie pod uwagę faktu, że na przeciwko lokalu gastronomicznego, w którym będzie sprzedawany alkohol w odległości niespełna 15 metrów znajduje się punkt przedszkolny, gdyż zaskarżona skargą decyzja w ogóle nie ustosunkowała się do tego zarzutu odwołania; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, skutkujące całkowicie błędnym ustaleniem, że w lokalu, którym ma zostać poprowadzona przebudowa znajduje się czy też znajdował się sklep branży przemysłowej podczas, gdy w rzeczywistości w lokalu tym funkcjonował bez wymaganego zezwolenia pub, w którym odbywała się konsumpcja napojów alkoholowych, gdy tymczasem organ uważa, że planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego stanowi kontynuację funkcji usługowej i zmiana ta nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżący wniósł o : 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr [...] Wójta Gminy D. z dnia [...] r. 2) obciążenie drugiej strony wszystkimi kosztami postępowania ze skargi administracyjnej, w tym wyodrębnionymi kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Starosty P. z dnia [...] r. o zawieszeniu na wniosek strony postępowania administracyjnego o zmianę decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, na okoliczność, iż nie została na rzecz lokalu objętego wnioskiem nadana funkcja branży przemysłowej, a zatem nie ma podstaw do zmiany przeznaczenia lokalu na funkcję gastronomiczną, gdyż pierwotna funkcja nie została temu lokalowi nadana. Sąd dopuścił dowód z przedłożonego przez pełnomocnika skarżącego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 – j.t. ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń lokalu handlowego, zlokalizowanego w piwnicy budynku mieszkalno-usługowego na lokal gastronomiczny i zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego, zlokalizowanego w piwnicy budynku mieszkalno-usługowego na pomieszczenie kuchenne przynależne do lokalu mieszkalnego. Organy obu instancji przyjęły, że wniosek inwestora jest kompletny, a zawarte w analizie, o której mowa w § 3 rozporządzenia dane, dotyczące ustalenia poszczególnych parametrów planowanego przedsięwzięcia, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji usługowej lokalu znajdującego się w piwnicy budynku usytuowanego na działce nr [...] w M. , gm. D., stanowiły wystarczającą podstawę do ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji skarżącego T. P. i A. P. odnoszącej się do stopnia zaawansowania prowadzonych robót budowlanych, a w szczególności faktycznej zmiany sposobu użytkowania lokalu przed wystąpieniem przez inwestora z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy uznając, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Podobnie organ odwoławczy ocenił zarzuty odwołań odnoszące się do kwestii dysponowania nieruchomością wspólną na cele związane z zapewnieniem niezbędnej ilości miejsc parkingowych oraz prowadzenia w lokalu gastronomicznym w przyszłości działalności związanej z podawaniem alkoholu. Należy się zgodzić z organem odwoławczym, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem nie jest wymagane, a w konsekwencji podnoszona przez skarżącego okoliczność braku zgody na usytuowanie miejsc parkingowych na działce, która stanowi przedmiot wspólnej własności jego i inwestora nie mogła przesądzić o niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium, stanowi określenie ogólnych ram dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego i ustala jego podstawowe parametry, takie jak na przykład przywoływana w odwołaniu a następnie skardze konieczność zapewnienia miejsc parkingowych i ich ilości. Badanie faktycznej możliwości realizacji zamierzenia w zaplanowanym kształcie odbywa się na kolejnym etapie, który stanowi postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Orzekając w tym zakresie organ nie naruszył zatem art. 77§ 1 k.p.a. i 78 § 1 k.p.a. Podobnie należało ocenić zarzut dotyczący potencjalnej możliwości podawania w lokalu gastronomicznym alkoholu, bowiem - jak słusznie zauważył organ odwoławczy, kwestie związane z udzieleniem zezwoleń na sprzedaż alkoholu reguluje ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i są one rozstrzygane w innym postępowaniu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 18 ust. 5 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Trafnym natomiast okazał się zarzut dotyczący niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, dotyczących faktycznego wykorzystywania lokalu dla celów działalności gastronomicznej, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany jego funkcji. W badanej sprawie inwestor zwrócił się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w związku z planowaną zmianą przeznaczenia lokalu, wskazując jednocześnie we wniosku, że po pierwsze inwestycja obejmuje przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zmianę funkcji w przyziemiu budynku ze sklepu branży przemysłowej na funkcję gastronomiczno-handlową, a po wtóre, że planowana zmiana funkcji w rozbudowywanym budynku dotyczy tylko wnętrza, bez prowadzenia robót budowlanych. Wskazano, że zmiana funkcji nie będzie powodować zmiany elewacji ani gabarytów budynku jednorodzinnego. Jednocześnie wyjaśniono, że budynek znajduje się w trakcie rozbudowy na podstawie ważnego pozwolenia na budowę i decyzji o warunkach zabudowy. W aktach postępowania znajduje się decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana w dniu [...] r. dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w M. o pomieszczenia mieszkalne i na potrzeby sklepu branży przemysłowej. Załączono również do akt decyzję z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, położonego na działce [...] w M. , z przeznaczeniem części dobudowanej na funkcję mieszkalną (parter i I piętro) oraz funkcję użytkową na potrzeby sklepu branży przemysłowej (piwnica). Ocena wymienionych dokumentów wskazuje zatem na to, że pomieszczenia w piwnicy budynku, objęte wnioskiem o zmianę funkcji, zostały rozbudowane, bądź znajdują się w trakcie rozbudowy na podstawie wcześniejszych wniosków o ustalenie warunków zabudowy i zatwierdzenie projektu budowlanego. Z akt postępowania nie wynika, na jakim etapie znajdują się prace związane z rozbudową przyziemia budynku, a przede wszystkim w oparciu o zgromadzone w toku postępowania dokumenty nie można ustalić czy i jaki związek z tą rozbudową ma wnioskowana zmiana funkcji znajdującego się tam lokalu. Ustalenie powyższych okoliczności ma istotne znacznie dla rozstrzygnięcia bowiem od tego, czy planowana zmiana funkcji lokalu jest powiązana z prowadzeniem robót wymagających pozwolenia na budowę uzależniona jest ocena, czy doszło do samowolnej zmiany funkcji przed uzyskaniem stosownego rozstrzygnięcia organu architektoniczno-budowlanego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że co do zasady zmiana funkcji lokalu nie wymaga pozwolenia na budowę, wystarczającym – stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest dokonanie zgłoszenia chyba, że zmiana sposobu użytkowania związana jest z koniecznością wykonania robót, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 5 pkt 1 p.b.). Niezależnie od tego, czy zmiana funkcji lokalu jest objęta obowiązkiem zgłoszenia, czy też wymaga uzyskania pozwolenia na budowę nie może ona nastąpić przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi w pierwszym przypadku (art. 72ust. 4 p.b.) i przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku drugim. O ile zmiana funkcji lokalu dokonana przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ (przypadek pierwszy) nie jest obwarowana żadnymi sankcjami, o tyle w przypadku, gdy jest związana z koniecznością wykonania robót, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i została dokonana przed uzyskaniem ostatecznej decyzji (przypadek drugi), musi być oceniana w kategoriach samowoli budowlanej, a w konsekwencji właściwym do prowadzenia postępowania staje się organ nadzoru budowlanego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na to, że z akt postępowania nie wynika na czym wnioskowana zmiana funkcji lokalu ma polegać, a przede wszystkim nie ustalono, czy ma ona bądź może mieć związek z robotami budowlanymi polegającymi na rozbudowie budynku, o której mowa zarówno we wniosku jak i we wcześniejszych, dotyczących tej rozbudowy decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zważywszy jednak na to, że złożony został wniosek o ustalenie warunków zabudowy, należy wnosić, że w obrębie budynku będą, bądź są prowadzone roboty budowlane z tym związane. W tym kontekście ustalenia wymaga po pierwsze, na czym polegać ma zmiana funkcji lokalu, po wtóre czy w obrębie budynku prowadzone są roboty budowalne objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i w końcu czy prowadzenie tych robót ma związek z wnioskowaną zmianą. Następnie, biorąc pod uwagę konsekwentnie podnoszoną przez skarżącego w toku postępowania okoliczność, iż w lokalu prowadzona jest działalność gastronomiczna, należy wyjaśnić, czy dokonano faktycznej zmiany funkcji i czy postępowanie to można zakwalifikować jako samowolę budowlaną. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy da podstawy do prawidłowej oceny trybu, w którym wniosek skarżącego powinien być procedowany. Wbrew twierdzeniom organu, istotne znaczenie w niniejszej sprawie miałoby zatem przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, a także wyjaśnienie, czy z wizji lokalnej w terenie, na którą to czynność powołuje się w swojej decyzji organ pierwszej instancji, zostały sporządzone protokół, bądź notatka i załączenie tych dokumentów do akt postępowania. Niewykluczone bowiem, że będzie z nich wynikało na jakim etapie znajdowały się prace budowlane, o których mowa we wniosku i czy miały one bezpośredni związek ze zmianą funkcji lokalu. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o jej uchyleniu oraz o uchyleniu poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D.. O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 – j.t.).