II SA/Sz 1402/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. N. i P. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżących M. N. i P. N. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 25 lutego 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego G. i E. G. o sprawdzenie legalności robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [..]. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ powiatowy ustalił, że część spośród zgłoszonych robót budowlanych zostało wykonanych podczas przebudowy lokalu mieszkalnego, zrealizowanej na podstawie decyzji właściwego organu o pozwoleniu na budowę, w sposób nieistotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i nie wymaga interwencji organów nadzoru budowlanego. Podczas oględzin przedmiotowego budynku w dniu 26 maja 2015 r. organ powiatowy ustalił ponadto, że inwestor – M. i P. N., zrezygnowali z pieca gazowego, usunęli wewnętrzną instalację gazową, a przebiegający przez lokal nr [..] główny pion gazowy, zasilający mieszkanie powyżej ich lokalu, został przebudowany i poprowadzony klatką schodową. W usytuowanym w piwnicy pomieszczeniu suszarni inwestorzy zamontowali stojący bojler elektryczny wraz z podłączonymi instalacjami: wodociągowo-kanalizacyjną i elektryczną. Wykonali oni także zewnętrzną, podziemną instalację elektryczną do garażu usytuowanego na terenie nieruchomości. W oknie łazienki od strony ulicy zamontowana jest krata, która wg oświadczenia P. N. istnieje od ponad [..]lat. Po ustaleniu powyższego, PINB w, postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na zarządcę budynku obowiązek przedłożenia w określonym terminie oceny technicznej stanu technicznego części budynku. Na postanowienie zażalenie złożyli M. i P. N.. W uzasadnieniu zażalenia strony wskazały, że nie są inwestorem w przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej w obrębie klatki schodowej i mieszkania nr[..]. Do instalacji gazowej został podłączony tylko jeden licznik gazu, z którego korzystają tylko właściciele mieszkania nr . Nie zamontowali również kraty na elewacji, prawdopodobnie uczynili to poprzedni właściciele ich mieszkania. Zgodnie z księgą wieczystą, instalacja gazowa oraz elewacja stanowią części wspólne, zaś od [...]r. zarząd wspólnoty stanowią G. i E. G. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 199 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 109 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych obiektów można wybudować i jakie roboty budowlane można wykonać dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru rozpoczęcia ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. W świetle powyższych przepisów, wykonanie robót budowlanych polegających na montażu kraty w oknie łazienki wymagało dokonania wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej, montażu bojlera elektrycznego wraz z instalacjami oraz wykonaniu zewnętrznej instalacji elektrycznej do garażu, wymagało uzyskania decyzji właściwego organu o pozwoleniu na budowę. Inwestor decyzji takiej nie uzyskał. Wykonanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez zatwierdzonego projektu budowlanego oraz bez nadzoru osoby uprawnionej, rodzi uzasadnione wątpliwości co do jakości tych robót i ich zgodności z zasadami wiedzy technicznej i przepisami techniczno-budowlanymi. Jak wynika z przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć, w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. Dopiero po wykonaniu przez zobowiązanych nałożonego obowiązku, tj. po przedłożeniu dokumentów i przeanalizowaniu ich przez organ powiatowy, w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, organ może zbadać, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z zasadami wiedzy technicznej i z przepisami i podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy. Ustosunkowując się do zawartych w zażaleniu argumentów skarżących organ II instancji stwierdził, iż jako obecni właściciele lokalu mieszkalnego nr[..]zobowiązani są do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tego lokalu. W myśl art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego, z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą. Jako inwestor robót budowlanych, związanych z likwidacją pionu gazowego, przebiegającego przez należący do nich lokal mieszkalny nr [..], M. i P. N. z mocy prawa (art. 5 ustawy Prawo budowlane) zobowiązani byli do przywrócenia możliwości zaopatrzenia w gaz położonego nad ich lokalem mieszkania nr , tj. do odtworzenia pionu gazowego. Obowiązki, wynikające z przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w pierwszym rzędzie nakładane są na uczestników procesu budowlanego (tj. w przypadku robót zakończonych - na inwestora), więc w rozpatrywanej sprawie organ powiatowy zasadnie skierował zaskarżone postanowienie do skarżących - jako inwestora ww. robót budowlanych. M. i P. N. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. postanowienie ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że organ mylnie potraktował ich jako inwestorów sprawie, podczas gdy przebudowy pionu gazowego dokonali G. i E. G.. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej określanej jako: "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd uchyla akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 15 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tak ukształtowanym zakresie swojej kognicji Sąd uznał, że skarga M. i P. N. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu I instancji, naruszają przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie wydane w trybie art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 199 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 109 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz, na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Jest to postanowienie o charakterze dowodowym, ma zastosowanie w sytuacji, gdy wyjaśnienie wątpliwości wymaga wiedzy specjalistycznej. Nałożenie na stronę postępowania obowiązku określonego w cytowanym przepisie wymaga jednak spełnienia określonych przesłanek, które w motywach rozstrzygnięcia należy wskazać i uzasadnić. Nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winno zatem zostać poprzedzone szczegółowymi ustaleniami co do sposobu wykonania spornych prac, wyjaśnieniami, jakich użyto materiałów. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Artykuł 81c ust. 2 ustawy, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r., SA/Bd 1367/03). Przerzucenie na strony obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji, nie może więc zostać uznane za prawidłowe. Takie postępowanie może naruszać zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, po których działaniu obywatel ma prawo spodziewać się przewidywalności, a także podejmowania kroków mających uzasadnienie w stanie prawnym i faktycznym, prowadzących do sprawnego przeprowadzenia toczącego się postępowania (wyrok WSA z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 875/11). Jednocześnie, podkreślić należy, że nie uzasadnia nałożenia obowiązków wymienionych w art. 81c ust. 2 powołanej ustawy sam fakt dokonania samowoli budowlanej. Tymczasem z uzasadnia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji wynika, iż organy nadzoru budowlanego tym właśnie uzasadniały konieczność nałożenia na skarżących obowiązku dostarczania oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych. Na marginesie, wskazać należy, że trudno również zweryfikować twierdzenia organów orzekających w niniejszej sprawie, czy faktycznie wykazane roboty budowlane wymagające, zdaniem organów, zgłoszenia właściwemu organowi lub wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, były wykonane w warunkach samowoli budowlanej, brak bowiem w aktach sprawy decyzji właściwego organu o pozwoleniu na budowę, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (s. 2), a dotyczącej części robót budowlanych wykonanych podczas przebudowy lokalu mieszkalnego nr [..], należącego do skarżących. Wątpliwości budzi również, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, kto był inwestorem robót budowlanych polegających na przebudowie pionu gazowego. Zdaniem organu II instancji, ww. roboty budowlane wykonane zostały przez skarżących, jednak z protokołu oględzin z dnia [..] r., na który powołuje się organ, wynika jedynie, że skarżący usunęli wewnętrzną instalację gazową (w należącym do nich lokalu mieszkalnym), natomiast, kto przebudował i poprowadził klatką schodową główny pion gazowy, zasilający mieszkanie powyżej, tej okoliczności organ jednoznacznie nie stwierdził. Weryfikacji wymagają zatem ustalenia organów dotyczące okoliczności, kto wykonał poszczególne roboty budowlane stwierdzone w ww. protokole oględzin, mając na uwadze również oświadczenia skarżących, że inwestorem w przebudowie przedmiotowego pionu gazowego nie byli oni, lecz G. i E. G., właściciele lokalu. Reasumując, uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót mogłyby stanowić podstawę faktyczną zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jednak organy te nie wykazały, jakie konkretnie okoliczności spowodowały powstanie takich uzasadnionych wątpliwości co do jakości użytych materiałów, czy robót budowlanych. Uznać w związku z tym należało, że nałożenie na skarżących obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych było co najmniej przedwczesne. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające podlegają uchyleniu, ponieważ naruszają art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, co w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy oraz art. 8 K.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, organy dopuściły się również naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które to naruszenie w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organy powinny zatem raz jeszcze ocenić, czy zgromadzone w sprawie dowody w istocie powodują powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu, będącego przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego oraz kto jest inwestorem ww. robót. Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 15 § 1 pkt 1a i 1c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącym orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a.