II SA/Sz 1408/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończenia budowy oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 i art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...], odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończenia budowy linii kablowej zasilającej stację uzdatniania wody w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, co następuje: Pismem z dnia [...]r. J. M. działając w oparciu o art. 145 Kpa, wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego, w sprawie rzekomego zakończenia budowy linii kablowej na trasie [...]przez Miejskie Wodociągi i Kanalizację sp. z o.o. w [...]. W uzasadnieniu J. M. podał, m. in., że w dniu [...]r. otrzymał prawomocny wyrok WSA Szczecinie, sygn. akt: II SA/Sz 45/09, z dnia 26 marca 2009 r., w sprawie obowiązku usunięcia odpadu w postaci starego kabla, pozostawionego bezprawnie w [...]r. przez Miejskie Wodociągi i Kanalizację sp. z o.o. w [...]. Wnioskodawca podniósł, że usunięcie kabla ujęte było do realizacji w projekcie budowlanym, stanowiącym integralną część pozwolenia na budowę, co oznacza, że Spółka nie zrealizowała pełnego zakresu robót, wynikającego z bezprawnie wydanego przez Starostę pozwolenia na budowę i pomimo tego złożyła zawiadomienie o zakończeniu robót. Zdaniem wnioskodawcy, Spółka, składając zawiadomienie o zakończeniu robót, poświadczyła zatem nieprawdę, a więc popełniła przestępstwo. O fakcie niezakończenia robót przez Spółkę wnioskodawca bezskutecznie informował PINB w końcu [...] r. i na początku [...]r., licznymi wnioskami, które znajdują się w aktach nadzoru budowlanego. Jego ówcześnie składane wnioski i zastrzeżenia zostały ostatecznie potwierdzone powyższym wyrokiem. PINB, w wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku wydał, na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 Kpa, przytoczoną na wstępie decyzję z dnia [...]r., odmawiającą wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy podał, m. in., że podniesiony przez J. M. zarzut, iż w sprawie zrealizowanej linii kablowej istniał obligatoryjny obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest nietrafiony, gdyż zapis w decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej stwierdza, że inwestor nie jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego był związany tym zapisem i zgodnie z jego treścią przeprowadził procedurę przyjęcia zgłoszenia zakończenia budowy. Natomiast przywołany we wniosku wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 54/09, dotyczy decyzji Wójta Gminy wydanej na podstawie przepisów ustawy o odpadach. Zatem postępowanie w sprawie wytworzonych odpadów zostało przeprowadzone przez właściwy organ. WSA w Szczecinie wyraził pogląd, że w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia jakie były przyczyny pozostawienia "starego" kabla w ziemi, ani jaka ilość tego kabla pozostała do wykopania, bowiem MWiK Spółka z o.o. w [...]winna ten kabel usunąć w całości. Należy nadmienić, że na etapie zakończenia inwestycji fakt pozostawienia części nieczynnego kabla energetycznego był znany i analizowany przez organ nadzoru budowlanego przyjmujący zgłoszenie zakończenia inwestycji. PINB zaznaczył także, iż zgodnie z wnioskiem J. M. z dnia [...]r. organ ten prowadzi postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 ust. 1 i 7 ustawy Prawo budowlane, które ma na celu doprowadzenie zrealizowanej inwestycji (budowa linii kablowej [...]) do stanu zgodnego z prawem. PINB wyjaśnił również, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu Kpa, lecz jest czynnością faktyczną (materialno-techniczną). Brak jest więc podstaw, aby do tej czynności stosować przepisy Kpa o wznowieniu postępowania lub stwierdzeniu nieważności decyzji. Przepisy prawa budowlanego również nie przewidują żadnej szczególnej procedury unieważnienia czynności przyjęcia zawiadomienia. Od decyzji organu powiatowego odwołanie złożył J. M., wnosząc o spowodowanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie linii kablowej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jakkolwiek w pozwoleniu na budowę z dnia [...]r., zawarte jest stwierdzenie, że inwestor nie jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, to jednak z mocy prawa inwestor winien uzyskać decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Tak więc dywagacje PINB zawarte w zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić uzasadnienia dla bezprawnego odstąpienia od nałożenia na Spółką obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 kpa, dowody przedłożone przez Spółkę, na podstawie których przyjęto ww. linię kablową do użytkowania, okazały się fałszywe, na co wskazywał w licznych pismach i wnioskach, przed oddaniem linii kablowej do użytkowania, będących w posiadaniu PINB. W ww. wnioskach skarżący informował, że w ramach projektu budowlanego, stanowiącego integralną część pozwolenia na budowę, obowiązkiem Spółki było usunięcie starego kabla, czego inwestor nie dokonał. Fakt nieusunięcia starego kabla został potwierdzony prawomocną decyzją SKO z dnia [...]r. oraz wyrokiem WSA Szczecin z dnia 26 marca 2009r. (sygn. akt IISA/Sz 45/09), która do dnia dzisiejszego nie została zrealizowana. Skarżący podał, iż ww. Spółka uporządkowała teren po przestępczym zrealizowaniu inwestycji, dopiero w [...]r. Pomimo nieuporządkowania placu budowy, Spółka poświadczyła nieprawdę i zgłosiła w [...]r. obiekt do użytkowania. Zdaniem skarżącego zgodnie z art. 135 Prawo ochrony środowiska, linie energetyczne zostały wyszczególnione jako przedsięwzięcia dla których może być ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania. Spółka nadzorowana od [...]r. do [...]r., nawet nie wystąpiła z wnioskiem o określenie zakresu raportu oddziaływania na środowisko. Nie wystąpiła również z wnioskiem o ustalenie obszaru ograniczonego użytkowania. Dla przedsięwzięć dla których winien być ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania, istnieje obligatoryjny obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bez którego zabronione jest rozpoczęcie użytkowania obiektu, czego nie wyegzekwował PINB. Zgodnie z art. 11 – w ocenie skarżącego - ówcześnie obowiązującego Prawa ochrony środowiska, wszystkie wydane decyzje z naruszeniem wymogów ochrony środowiska, z mocy prawa są nieważne (także i decyzja z [...]r. o pozwoleniu na budowę). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania w oparciu o akta sprawy, wskazał, że jak wynika z akt sprawy PINB, do organu tego wpłynęło w dniu [...]r. zawiadomienie, przyjęte bez sprzeciwu, o zakończeniu budowy linii kablowej [...] dla zasilania stacji uzdatniania wody w [...]", co do którego skarżący żąda wznowienia postępowania. Przepis art. 145 stanowi: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczna wznawia się postępowanie, jeżeli (...)". Z przywołanego powyżej art. 145 Kpa, jednoznacznie wynika, iż wznowienie postępowania może nastąpić tylko i wyłącznie w sprawach zakończonych decyzją ostateczną. Ponadto - w związku z art. 126 Kpa, stanowiącym, m. in., że do postanowień od których przysługuje zażalenie stosuje się art. 145-152, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, wydaje się postanowienie - także w sprawach zakończonych wydaniem postanowienia, na które przysługiwało zażalenie. Innymi słowy przepisy o wznowieniu postępowania nie znajdują zastosowania w sprawach, które zostały zakończone w inny sposób niż wydaniem decyzji ostatecznej lub postanowienia, na które przysługiwało zażalenie. Postępowanie administracyjne w sprawie zakończenia budowy poprzez złożenie właściwemu organowi nadzoru budowlanego zawiadomienia o jej zakończeniu, co do którego organ ten nie zgłosił w wyznaczonym terminie sprzeciwu w drodze decyzji, jest postępowaniem, które zakończone zostaje w inny sposób niż wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej lub wydanie postanowienia, na które przysługiwało zażalenie. Ponieważ sprawa zakończenia budowy przedmiotowej linii kablowej została zakończona poprzez złożenie zawiadomienia o jej zakończeniu, co do którego PINB, jako organ właściwy, nie wniósł w ustalonym w ustawie z 1994 r. Prawo budowlane sprzeciwu w drodze decyzji, uznać należy, iż sprawa ta została zakończona w inny sposób niż wydanie decyzji ostatecznej albo postanowienia na które przysługiwało zażalenie. Oznacza to, iż przepisy o wznowieniu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie i organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Powyższe stanowisko jednoznacznie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych - np. w wyroku z dnia 18 maja 2000 r., sygn. akt: I SA 1232/99, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie przykładowo miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. w formie zaświadczenia; (...)". (publik.: LEX nr 312079). Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, iż postępowanie dotyczące zakończenia budowy przedmiotowej linii elektroenergetycznej poprzez przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu jej budowy, bez zgłoszenia sprzeciwu, zostało przeprowadzone w czasie, gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja pozwalająca na budowę tej linii. Obowiązujące przepisy prawa, w tym, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, nie zawierają regulacji pozwalających na wzruszenie czynności administracyjnej polegającej na tzw. "milczącej zgodzie" organu administracji publicznej. Oznacza to, iż brak jest podstaw prawnych do wzruszenia formalnoprawnego zakończenia budowy omawianej linii elektroenergetycznej. Naruszenia przepisów prawa budowlanego zostaną wyeliminowane w prowadzonym postępowaniu naprawczym. W skardze na wyżej opisaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, J. M. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na Miejskie Wodociągi i Kanalizacje Sp. z o.o. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie linii kablowej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozpoczęcie użytkowania linii energetycznej winno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Nie ma przy tym znaczenia, że Starosta w swoim pozwoleniu na budowę zwolnił Spółkę z uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skarżący wniósł także o uwzględnienie pisma Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska z dnia [...]r. oraz skargi do SKO z dnia [...]r. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga J. M. nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do kontroli, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepisy dotyczące wznowienia postępowania mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej, i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 Kpa. Można żądać wznowienia postępowania również w sytuacji, gdy decyzja ostateczna została wydana na podstawie aktu normatywnego, o którego niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą orzekł Trybunał Konstytucyjny. Z powyższego jednoznacznie wynika, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną. Tryb ten ograniczony jest zatem do weryfikacji działań organów administracji publicznej podejmowanych tylko w jednej formie - decyzji administracyjnej, a w wąskim zakresie - w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie Nie można go natomiast stosować do działań organów administracji publicznej w innych formach, np. do czynności materialno-technicznych. W rozpatrywanej sprawie, co potwierdza również sam skarżący, nie została wydana decyzja, która następnie stała się ostateczna. Sprawa zakończenia budowy przedmiotowej linii kablowej została zakończona poprzez złożenie przez inwestora zawiadomienia o jej zakończeniu, co do którego powiatowy organ nadzoru budowlanego, jako organ właściwy, nie wniósł przewidzianego w przepisach ustawy - Prawo budowlane sprzeciwu w drodze decyzji. Tym samym uznać należy, że sprawa ta została zakończona w inny sposób niż wydanie decyzji ostatecznej albo postanowienia, na które przysługiwało zażalenie. To zaś z kolei oznacza, że przepisy o wznowieniu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze za bezpodstawny należy uznać zarzut podniesiony w skardze, że rozpoczęcie użytkowania linii energetycznej winno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Stosownie do treści prawomocnej decyzji z dnia [...]r. nr [...]o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii kablowej, obowiązującej w dacie zakończenia budowy tej linii poprzez przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu jej budowy, inwestor nie był zobowiązany uzyskać pozwolenia na użytkowanie wskazanego wyżej obiektu budowlanego. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie gdy wznowienie z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 Kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała między innymi miejsce wówczas, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, niż decyzja lub postanowienie. Właśnie z tego rodzaju niedopuszczalnością wznowienia mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym kontekście uznano, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończenia budowy linii kablowej zasilającej stację uzdatniania wody w [...], została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.