II SA/Sz 141/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata M. K. wynagrodzenie w kwocie [...] zł ([...]), obejmujące należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1, 1a i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz § 1 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 23 marca 2009 r., nr XXXIII/829/09 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej Gminy Miasto Szczecin pn. Szczecińskie Centrum Świadczeń oraz nadania statutu - po rozpatrzeniu wniosku przyjętego w dniu 28 kwietnia 2009 r. - orzekł o przyznaniu R. S. dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy, tj.: od [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, w tym 2,93 zł ryczałtu na zakup opału. R. S. odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie kwoty równoważącej opłatę za 30 kWh za brak ciepłej wody w lokalu. Według odwołującego, zmniejszenia z 30 kWh na 20 kWh dokonano bezprawnie z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - rozporządzeniem Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zarzucił także błędne przyjęcie do obliczenia dodatku mieszkaniowego poniesionych wydatków w wysokości [...] zł od 1 maja, a nie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskutek rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2- 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podało, że wydatki gospodarstwa na lokal wnioskodawcy wyniosły [...] zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wynoszą [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego, wobec powyższego, zasadnie przyznano R. S. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie, którego szczegółowe wyliczenie zawiera załącznik do decyzji. Odpowiadając na zarzuty odwołującego się organ odwoławczy wyjaśnił, iż w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. Organ odwoławczy wskazał również, że z akt sprawy wynika, iż lokal położony w S. przy ul. [...] nie jest wyposażony w instalacje cw, dlatego też organ doliczył ryczałt w wysokości 8, 24 zł. R. S. zaskarżył decyzję SKO z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie w całości powyższej decyzji i przyznanie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody. Zdaniem skarżącego, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych dokonano bezprawnie - z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji - zmniejszenia równoważnika za brak ciepłej wody z 30 na 20 kWh. Zarzucił także błędne przyjęcie do obliczenia dodatku mieszkaniowego poniesionych wydatków w wysokości [...] zł od 1 maja, a nie [...]zł. Ponadto, R. S. zwrócił się w skardze do Sądu o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi, czy przepisy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, czy podwójne obniżanie rzeczywistych dochodów poprzez liczenie dochodów brutto, a następnie podwyższanie procentowe tych dochodów do udziału w kosztach utrzymania mieszkania jest zgodne z Konstytucją, czy nieuwzględnienie znacznej wyższej łącznej kwoty wydatków na utrzymanie mieszkania za pierwszy miesiąc sześciomiesięcznego okresu w momencie przyznania dodatku mieszkaniowego jest zgodne z Konstytucją, czy to, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, tylko pod względem zgodności z prawem stanowionym (bez uwzględnienia kryterium celowości i słuszności) jest zgodne z Konstytucją, czy przymus adwokacki w sądowym postępowaniu odwoławczym jest zgodny z Konstytucją, czy art. 175 i 194 ust. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z Konstytucją, czy przepisy prawa umożliwiające adwokatom z urzędu składanie do sprawy opinii prawnych są zgodne z Konstytucją, czy brak kontroli zachowań sędziów w ramach ich działalności orzeczniczej przez parlament jest zgodne z Konstytucją. Skarżący uzasadnił powyższe zapytania przedstawiając w skardze szereg zarzutów względem polityki Państwa w zakresie pomocy społecznej i socjalnej oraz względem działalności organów administracji publicznej, a także sądów w zakresie orzekania w sprawach sądowoadministracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1085/09, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Wysokość dodatku mieszkaniowego została bowiem ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Rozporządzenie to zostało zaśwydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 9 ust. 1 ustawy, którego przepis zawarty w pkt 1 upoważnił Radę Ministrów do określenia szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiący podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Wyrokiem natomiast Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., (sygn. akt P 4/05, OTK – A 2006 r., Nr 5, poz. 55) przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd, powołując się na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, podniósł, że analiza treści art. 9 ust. 1 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, iż nie zawiera on wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Wytycznych takich nie zawiera także ust. 2 tego artykułu, który jest rozwinięciem (uszczegółowieniem) ust. 1, a więc dotyczy problemu zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu. Wobec zaś kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakładającego obowiązek zawarcia w upoważnieniu do wydania aktu wykonawczego, wytycznych dotyczących treści aktu, każde upoważnienie ustawowe, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu" jest sprzeczne z Konstytucją. W tych warunkach Sąd stwierdził, że uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. W związku z powyższym – od dnia 18 maja 2006 r. w kwestii ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych obowiązuje stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko na podstawie przepisów ustawy mogą być rozstrzygane sprawy w tym przedmiocie. W konsekwencji powyższego, organy administracji rozstrzygające sprawę dodatku mieszkaniowego po dacie 18 maja 2006 r. powinny mieć na względzie fakt, iż na skutek wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje wyłącznie stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, i tylko w oparciu o określone tam kryteria wyliczyć należy kwoty wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem powyższych wskazań. Odnosząc się do wniosków skarżącego o treści przedstawionej w skardze, Sąd wyjaśnił, iż nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi o zbadanie zgodności wskazanych w skardze przepisów prawnych z Konstytucją RP, gdyż stosownie do treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu zaś, podniesione przez skarżącego kwestie prawne, będące przedmiotem pytań prawnych, których skierowania do Trybunału Konstytucyjnego domagał się skarżący, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie: 1. prawa materialnego to jest przepisu art. 6 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych poprzez przyjęcie, że obowiązuje wyłącznie stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko w oparciu o określone tam kryteria wyliczyć należy kwoty wnioskowanego świadczenia; 2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie podanie w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1277/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesiona skargę kasacyjną i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że słusznie zauważył skarżący kasacyjnie organ, iż ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie określa sposobu obliczenia ryczałtu za brak w mieszkaniu wnioskodawcy instalacji ciepłej wody. Sposób ten określa natomiast regulacja zawarta w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów. Zatem, choć w oparciu o przepisy samej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w niektórych sytuacjach faktycznych, byłoby możliwe wyliczenie wysokości należnego stronie dodatku mieszkaniowego, w analizowanym stanie faktycznym taka możliwość nie zachodziła. Sąd Wojewódzki zaś wiążąc, z jednej strony, organy dokonaną przez siebie wykładnią prawa materialnego, z drugiej strony, nie wskazał im, jak należało w omawianym przypadku postąpić, co naruszało art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu bowiem, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno (oprócz innych elementów) zawierać także wskazania co do dalszego postępowania. Trafnie też akcentuje skarga kasacyjna, że przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 28 grudnia 2001 r. zawierają również wzory samego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, które są niezbędne dla prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego. Powyższe, wiąże się ściśle z kwestią materialnoprawną, która wystąpiła w analizowanej sprawie, to jest z zagadnieniem, czy całe ww. rozporządzenie, na skutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., utraciło moc. Podstawę delegacji dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który następnie dzieli się na kolejne (cztery) jednostki redakcyjne. Punkt 1 ustępu 1 artykułu 9 ustawy odnosił się do szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego, pkt 2 stanowi delegację dla Rady Ministrów do ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału zaś pkt 3 i 4 stanowi, że Rada Ministrów określi w rozporządzeniu wzory (odpowiednio) wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego. Wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że (jedynie) art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz, że (tylko) § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Tym samym, pozostałe przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz ww. rozporządzenia wykonawczego pozostają w mocy. W związku z powyższym, stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 28 grudnia utraciło z dniem 18 maja 2006 r. w całości moc prawną, nie było zasadne. Nieuzasadnionym było również stanowisko, iż w analizowanej sprawie wysokość dodatku mieszkaniowego winna być ustalana tylko i wyłączenie w oparciu o przepisy samej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd, że decyzja prawa nie narusza Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określone zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) - dalej zwana "ustawą". Przepisy tej ustawy uzależniają przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego, stanowiąc w art. 2 katalog osób, którym dodatek ten przysługuje, a także od kryterium dochodowego (art. 3) oraz od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). W ocenie Sądu, nie budzą żadnych wątpliwości ustalenia organów, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku mieszkaniowego. W tym zakresie stanowisko organów i skarżącego są zbieżne. Sporną kwestią miedzy stronami stał się sposób ustalenia ryczałtu na zakup opału, który stanowi wydatek będący podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Treść tego przepisu nie uległa zmianie od dnia wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej, w szczególności nie została zmieniona wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. Przepis ten jednoznacznie określa sposób ustalania ryczałtu na zakup opału. W tym miejscu zasadnym jest również wskazać, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust.1 Konstytucji RP). W dacie orzekania przez organy obu instancji obowiązywało ww. rozporządzenie Rady Ministrów, w szczególności treść § 3 ust. 2. Chybiony jest zatem zarzut stawiany skargą o bezprawności działania organu. Przekonanie skarżącego, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, skoro wcześniejszy akt wykonawczy określał korzystniejszy ryczałt (30 kilowatogodzin), jest błędne. W prawie administracyjnym co do zasady nie obowiązuje bowiem reguła stosowania przepisu dającego stronie korzystniejsze uprawnienie, jeżeli przepis ten nie obowiązuje w chwili orzekania. W ocenie Sądu, ustalenie wysokości ryczałtu należy do kompetencji Rady Ministrów działającej na podstawie upoważnienia ustawowego, a z treści ustawy o dodatkach mieszkaniowych zawierającej to upoważnienie nie wynikają takie normy, które ograniczałyby prawodawcę w kształtowaniu wysokości tego ryczałtu w zależności od aktualnie realizowanej polityki społeczno-gospodarczej i założeń pomocy społecznej państwa. Ustosunkowując się do stanowiska skarżącego o błędnym przyjęciu przez organy do obliczenia dodatku mieszkaniowego poniesionych przez skarżącego wydatków na lokal mieszkalny, tj. nie przyjęciu kwoty wydatków ponoszonych od maja 2009 r., wyjaśnić należy, że wysokość dodatku mieszkaniowego ustalana jest w oparciu o wydatki poniesione w okresie rozliczeniowym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku i związanym z tym okresem przyznania dodatku mieszkaniowego. Skoro zatem skarżący w dniu 28 kwietnia 2009 r. złożył wniosek, a dodatek mieszkaniowy został przyznany od [...] r., to prawidłowo organy przyjęły do wyliczenia tego dodatku wydatki poniesione przez skarżącego w okresie poprzedzającym, tj. w [...] r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro wydana decyzja nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw musiała ulec oddaleniu, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270ze zm.). O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 250 ww. ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).