II SA/Sz 1411/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Decyzją z dnia 25 lipca 2013 r., wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Zastępcę Burmistrza, po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 11 lipca 2013r., odmówiono T.L. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na matkę H.L. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem literalna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że strona nie rezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Od powyższej decyzji T.L. wniósł odwołanie podnosząc, że matka ma [...]lat i jako osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, wymaga stałej pomocy drugiej osoby, a on jest jedyną osobą, która może tą opiekę sprawować. Nadto zaznaczył, że wcześniej miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a został go pozbawiony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 16a ust. 1 i ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzależniając przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego od spełnienia kryterium dochodowego jednocześnie ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, tym samym wykluczając z kręgu podmiotów uprawnionych osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Kolegium, powołując się na materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy, wskazało, że T.L. pozostawał w zatrudnieniu od dnia 24.06.1998 r. do 9.10.1998 r. W dniu 13 kwietnia 2004 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydał orzeczenie, w którym określono u H.L. znaczny stopień niepełnosprawności od dnia 29 marca 2004 r. W ocenie organu, powyższe okoliczności przesądzają, że nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium potwierdziło również prawidłowość ustaleń organ I instancji co do sytuacji dochodowej strony i spełniania przez nią kryterium dochodowego. Nadto organ podniósł, że nie podważa twierdzeń odwołującego, że nie podejmuje on zatrudnienia, ponieważ musi sprawować opiekę na niepełnosprawną matką, jednakże akta nie wskazują, że zrezygnował on z zatrudnienia w celu sprawowania tejże opieki. T.L. decyzję Kolegium z dnia 10 października 2013 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, że do czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, które następnie, pomimo braku poprawy zdrowia matki, zostało odebrane. W ocenie skarżącego, zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinach jest bardzo krzywdząca, a ich zastosowanie nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której odmówiono skarżącemu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwaną dalej – "ustawą". Przepis ten został dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych została wprowadzona nowa instytucja z zakresu świadczeń rodzinnych, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529), ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje zatem w sytuacji spełnienia wszystkich warunków określonych ww. przepisem oraz gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. 623 zł). Jednocześnie, w art. 16 ust. 8 ustawy, ustawodawca wymienił enumeratywnie przypadki w odniesieniu do których specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Jedną z przesłanek uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i ta kwestia jest istotą sporu w rozpoznawanej sprawie. W opinii skarżącego spełnia on przesłanki uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji gdy od lutego 2011 r. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, w związku z którą to opieką miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne decyzją Burmistrza z dnia 4 lipca 2011r., (k-20 akt sądowych) i którą to opiekę kontynuuje do dnia dzisiejszego, z uwagi na brak poprawy zdrowia matki. Z kolei według organu II instancji, skarżący nie spełnia wszystkich przesłanek z art. 16a ust. 1 ustawy, skoro z akt sprawy wynika, że pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej przez stronę, a datą orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności matki strony upłynęło 6 lat. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie, dokonując wykładni 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, błędnie przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które faktycznie i dosłownie zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Należy nadto podkreślić, że byłoby nieracjonalne wymaganie od skarżącego, aby przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, podjął pracę, a następnie z niej zrezygnował, w celu ponownej opieki nad chorą matką i tym sposobem skutecznie uzyskał prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a takie właśnie działanie sugeruje organ dokonując literalnej wykładni art. 16a ustawy. Stanowisko to jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Poza tym powodowałoby jednocześnie, że nawet w przypadku osób, które dokonały "rezygnacji z zatrudnienia" sensu stricto, specjalny zasiłek pielęgnacyjny stałby się świadczeniem przyznawanym, co do zasady, jednokrotnie. Ponadto, w ocenie Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Dlatego też, w odniesieniu do sytuacji skarżącego, który w poprzednio obowiązującym stanie prawnym faktycznie nie podejmował zatrudnienia, rezygnując przy tym z gotowości podjęcia pracy i w sposób ciągły sprawuje opiekę nad matką, specjalny zasiłek opiekuńczy należy postrzegać jako kontynuację przyznanego jemu uprzednio świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką. Zdaniem Sądu, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Sąd podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia, czy możliwości podjęcia zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do kwestii wygaśnięcia z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. (k-20 verte akt sądowych) przyznanego skarżącemu w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego wskazać należy, że w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) z art. 2 Konstytucji RP. Orzeczenie to jednak nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego, skoro przepisy, których niezgodność z Konstytucją RP stwierdzono, nie stanowiły podstawy orzekania, zaś zrealizowanie wyroku Trybunał pozostawił ustawodawcy, który będąc zobligowany do wprowadzenia stosownych korekt do ustawy o świadczeniach rodzinnych, wydał w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. 2014 r., poz. 567). Reasumując, Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia 11 lipca 2013 r. organy winny kierować się przedstawioną przez Sąd wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, według wskazań zawartych w niniejszym wyroku i obowiązujących na dzień orzekania przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku Sąd oparł na art. 152 ww. ustawy.