II SA/Sz 1414/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. zezwolił A. R. T. S.. [...] z siedzibą w I. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w S. (dz. dr. Nr [...] z obr. [...]) w terminie od dnia [...] r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia [...]. pod dwie reklamy o łącznej powierzchni [...] m2 i ustalił opłatę w wysokości [...] zł. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 i art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej utrzymało tę decyzję w mocy. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych polegające na zastosowaniu błędnej wykładni tego przepisu i naliczeniu opłaty od powierzchni reklamy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że opłata powinna zostać ustalona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Kolegium wyjaśniło, że zezwolenie jest wymagane m. in. na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o ruchu drogowym), a za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). W ocenie Kolegium sposób naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego pod reklamę wskazany przez Organ I instancji jest w pełni prawidłowy i zgodny z unormowaniem zawartym w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Organ przywołał wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 249/17), wskazując, że w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w tym wyroku. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji. Zarzuciła wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji, którą należało uchylić, prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, a także naruszenie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że opłata za zajęcie pasa drogowego pod reklamę zależy od powierzchni reklamy, a nie od powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy. Spółka zauważyła, że przedmiotem rozważań, jest opłata za zajęcie pasa drogowego. Nie sposób wskazać, w jaki sposób wielkość powierzchni reklamy pionowej wpływa na mniejsze lub większe zajęcie pasa drogowego. Dwie reklamy wielkopowierzchniowe umieszczone na przeciwległych budynkach, zajmowałyby większą powierzchnię, niż faktyczna powierzchnia pasa drogowego. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawę prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. 6. W wyniku dokonanej oceny Sąd stwierdził, iż wbrew zarzutom skargi kwestionowana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Organy orzekające prawidłowo zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. 7. W tym miejscu Sąd orzekający w sprawie wskazuje, że w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 249/17, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), i uznaje go za swój. 8. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. 9. W sprawie istota sporu sądowego dotyczy tego, czy opłatę za zajęcie pasa drogowego dla celów związanych z umieszczeniem w pasie drogowym obiektów budowalnych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz reklam, określa się w taki sam sposób. Chodzi zwłaszcza o zwrot normatywny "powierzchnia reklamy" użyty w art. 40 ust. 6 ustawy, jako jeden z czynników decydujących o wysokości opłaty należnej za udzielenie zezwolenia na zajecie pasa drogowego. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z art. 40 ust. 2 pkt 3, przepisu do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego samego artykuły wynikają dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowanych, 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam. Oba cele zostały odmiennie potraktowane w ust. 6 z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (ust. 3). W przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest powierzchnia reklamy (a nie jak w przypadku obiektu budowalnego powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy). O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" (stosowane w przypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni". Gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty (budowlany i reklamę) tożsamemu reżimowi obliczania należnej opłaty, przepis art. 40 ust. 6 miałby inne brzmienie. Tylko w takim przypadku zasadne byłoby twierdzenie Skarżącej, odnoszone do reklamy, że o wysokości należnej opłaty decyduje stopień ingerencji reklamy w pas drogowy, skoro wyznacznikiem tej ingerencji byłaby liczba metrów kwadratowych pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy. Przyjęcie przez ustawodawcę jednakowego sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych i reklam oznaczałaby konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni zajętego pasa drogowego, przez rzut poziomy urządzenia (obiektu), na którym treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji jest z reguły mniejsza niż powierzchnia samej reklamy, dlatego ustawodawca odstąpił od ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie "powierzchni reklamy". 10. Biorąc dodatkowo pod uwagę legalną definicję powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę, za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi. Z zaskarżonej decyzji wynika, że wykładnia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych dokonana przez SKO w S. odpowiada stanowisku Sądu zaprezentowanemu powyżej. 11. W tym stanie rzeczy, wobec nieuzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.