II SA/Sz 1415/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] a także postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. przyznaje adwokatowi W. H. od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwotę [...] obejmującą podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 48 ust. 1 i 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak: [...], nakazującej M. K. rozbiórkę barakowozu, pełniącego funkcję obiektu letniskowego, posadowionego na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości Z., gm. K., wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie usytuowanego barakowozu, pełniącego funkcję obiektu letniskowego, na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w m. Z., gm. K., wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odwołanie od decyzji wniosła właścicielka nieruchomości M. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt SA/Sz 276/09, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził między innymi, że "skoro w rozpoznawanej sprawie odwołanie do Sądu zostało złożone w dniu 12 listopada 2008 r., to znaczy, że ustawowy termin do wniesienia środka zaskarżenia, został zachowany, a zaskarżone postanowienie organ wydał z naruszeniem prawa. " W związku z powyższym odwołanie Pani M. K. winno być rozpatrzone. W odwołaniu M. K. wyjaśniła, że działkę nr [...] w Z. nabyła wraz z mężem w dniu [...] r.. Działka pełniła funkcję rekreacyjną dla schorowanego męża, który z uwagi na zakaz zabudowy przedmiotowej działki /wtedy rolnej/ kupił barakowóz. Barakowóz ten został przewieziony na działkę i tam ustawiony, bez trwałego połączenia z gruntem /podobnie, jak w przypadku przyczep kempingowych/, dlatego w opinii M. K. nie można uznać, że został on wybudowany. Dodatkowo strona wskazała, że w piśmie z dnia [...]r., stanowiącym odpowiedź na pismo Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] r., zgłosiła obiekty - barakowóz i szopę gospodarczą - znajdujące się na działce nr [...] w Z. Starosta Powiatowy w P. nie zgłosił sprzeciwu, a zatem zdaniem skarżącej sprawa usytuowanych na działce obiektów została zakończona. M. K. wyjaśnia nadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podczas przeprowadzonej w dniu [...]r. kontroli nieruchomości błędnie ustalił, osobę inwestora. Ponadto podniosła, że działka w Z. została przekształcona na działkę rekreacji indywidualnej, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 2005 r. (Dz. U. Zachodniopomorskiego z 2005 r. Nr 81 poz. 1687) i wchodzi w zakres terenów objętych ustaleniami szczegółowymi, oznaczonymi symbolem 9USi. Zgodnie z ustaleniami planu dopuszcza się możliwość usytuowania przedmiotowego barakowozu na działce, co zostało potwierdzone przez organ w zaskarżonej decyzji. Ponadto strona wskazała, że zawarła umowę na wykonanie wymaganego postanowieniem projektu budowlanego. Z uwagi na fakt, iż projektant zwlekał trzy miesiące i wycenił wykonanie projektu na kwotę [...] zł, na zapłacenie której strony nie było stać, zerwała umowę i nie przedłożyła projektu w PINB w P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził w dniu [...]r. oględziny barakowozu usytuowanego na dz. nr [...] w miejscowości Z. W trakcie oględzin ustalono, że wiosną [...] r. posadowiono na kołkach drewnianych barakowóz, pełniący funkcję domku letniskowego o wymiarach [...]. Przed wejściem do barakowozu wykonano zadaszenie z [...]" i podpartym słupkami drewnianymi. Ustalono również, że odległości usytuowania obiektu od granic działki i linii brzegowej jeziora są zgodne z przepisami. Inwestor – M. K. oświadczyła (zapis w protokole z oględzin), że nie posiada pozwolenia na budowę barakowozu. Ponadto organ I instancji stwierdził, iż usytuowanie barakowozu na dz. nr [...] jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar obrębu Z., gm. K. uchwalonego w dniu [...] r. przez Radę Gminy w K. (Dz. Urz. Woj. z 2005 r. Nr 81, poz. 1687). Organ odwoławczy zacytował dalej treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31, które określają jakie obiekty i jakie roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę oraz budowę których można rozpocząć, dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiar ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. Zdaniem organu w świetle powyższych przepisów przedmiotowy obiekt nie zalicza się do obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie jest to budynek gospodarczy w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie jest również obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonym na terenie budowy, ani barakowozem używanym przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych, w myśl przepisu art. 29 ust. 1pkt 24 Prawa budowlanego. Ponadto, pomimo, iż barakowóz jako obiekt niepołączony trwale z gruntem wymieniony jest w katalogu tymczasowych obiektów budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 12). Przedmiotowy obiekt nie jest nim, ponieważ nie jest przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W związku z tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż przedmiotowy barakowóz nie stanowi żadnej z kategorii obiektów wyliczonych w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego na budowę tego typu obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę. M. K. decyzji takiej nie uzyskała, natomiast pismo z dnia [...] r., dotyczące obiektu już usytuowanego, w opinii organu, nie stanowiło zgłoszenia w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. W tych okolicznościach przedmiotowy barakowóz usytuowany został na działce nr [...] w warunkach samowoli budowlanej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w dniu [...] r. wydał postanowienie, w którym zobowiązał M. K. do przedłożenia w terminie do [...] r. dokumentów mających na celu doprowadzenie przedmiotowego barakowozu do stanu zgodnego z prawem, a mianowicie: 1. zaświadczenia Wójta Gminy w K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, 3. czterech egzemplarzy projektu architektoniczno - budowlanego wraz z inwentaryzacją techniczną i oceną stanu technicznego wykonanych robót (projekt architektoniczno - budowlany powykonawczy oraz ocena techniczna powinny być wykonane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe i są wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego), 4. oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podpisane pod rygorem odpowiedzialności karnej, 5. kserokopię uprawnień projektantów wraz z kopią aktualnego wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Nadto organ odwoławczy podał, że w dniu [...] r. przedstawiono zaświadczenie Wójta Gminy K. o zgodności przedmiotowego barakowozu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu Z., gm. K., M. K. wniosła o przedłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem do [...] r. Wniosek ten organ pozostawił bez rozpoznania, jednak stroną w rozmowie telefonicznej w dniu [...] r., poinformowano o konieczności przedłożenia wymaganych dokumentów i braku możliwości prawnej zmiany tego terminu. Także organ II instancji w piśmie z dnia [...] r. udzielił M. K. informacji dotyczącej prowadzonego postępowania i konsekwencjach nie wykonania nałożonego obowiązku. Ponieważ do dnia [...] r. zobowiązana nie przedłożyła wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, wydał decyzję znak: [...], nakazując rozbiórkę przedmiotowego barakowozu, pełniącego funkcję obiektu letniskowego, wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie, z uwagi na niespełnienie w wyznaczonym terminie, a także w terminie późniejszym do czasu zakończenia postępowania odwoławczego, nałożonych postanowieniem obowiązków, umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało zgodnie z prawem. M. K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . W uzasadnieniu skargi podniosła między innymi, że sprawę uważa za zakończoną i przedawnioną, bowiem po ostatniej odpowiedzi udzielonej organowi w piśmie z dnia [...] r. Starostwo Powiatowe w P. zaniechało dalszego toku postępowania (brak korespondencji). W opinie skarżącej jej przekonanie o legalności posadowionego barakowozu i zakończeniu sprawy potwierdził fakt przekwalifikowania działki nr [...] w Z. z rolnej na rekreację indywidualną. M. K. oświadczyła, że nie mogła wypełnić obowiązków nałożonych na nią przez organ w postanowieniu z dnia [...] r. (w tym projektu architektoniczno – budowlanego), bowiem architekt, z którym zawarła umowę zażądał za usługę kwotę w wysokośc [...] zł. Skarżąca nie jest w stanie uiścić tej kwoty. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik M. K. wskazał między innymi, że skarżąca zgłosiła fakt posadowienia obiektu, który jest zgodny z zapisami miejscowego planu, a nadto nie jest trwale związany z gruntem. Nadto pełnomocnik powołał się na zasady współżycia społecznego z uwagi na wiek i stan zdrowia skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nadto sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy). Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzających ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia z [...] r. znak [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. znak: [...]. Podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z jego treścią właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 48 ust.2 stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W myśl art. 48 ust. 3, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Przedłożenie zaś w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Termin, w którym powinny zostać dostarczone wymagane prawem dokumenty określa samodzielnie organ w wyżej wskazanym postanowieniu. Ustawodawca w kwestii długości terminu nie wprowadził dla organu żadnych ograniczeń ani nakazów. Termin ten powinien być zatem ustalony w taki sposób, aby nie był zbyt długi(co prowadziłoby w istocie do utrzymywania legalnie stanu niezgodnego z prawem), ale też jednocześnie na tyle długi, aby umożliwić inwestorowi wywiązanie się nałożonych obowiązków (por. Z. Niewiadomski Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa2009, s. 514). Wyznaczając zatem stronie termin do dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ winien mieć na względzie, aby wyznaczony termin był terminem realnym, tj. pozwalającym obiektywnie i przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy na wykonanie nałożonych na inwestora obowiązków. Organ winien zatem mieć na uwadze fakt, że wykonanie niektórych obowiązków z przyczyn obiektywnych może być utrudnione, może bowiem wymagać działania innych organów administracji, czy osób np. architektów, projektantów. Realizacja tych obowiązków nie zależy wyłącznie od inicjatywy inwestora. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalając M. K. termin do wykonania nałożonych obowiązków takich okoliczności nie uwzględnił. W postanowieniu z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zakreślił skarżącej termin do dnia [...] r. Powyższe postanowienie zostało doręczone M. K. w dniu [...] r. Z akt sprawy wynika nadto, że skarżąca pismem z dnia [...] r. zwróciła się do organu z prośbą o przedłużenie wyznaczonego terminu do dnia [...] r., wskazując na opóźnienia poczty w doręczaniu korespondencji, dni świąteczne wypadające w miesiącu grudniu, czy brak funduszy na opłacenie projektu architektoniczno - budowlanego w miesiącu, w którym wypadają święta. W treści decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. wskazał, że uznał powyżej wyjaśnienia za chęć wywiązania się zobowiązanej z nałożonych w postanowieniu obowiązków i zaakceptował zaproponowany termin. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego powyższe stanowisko organu (pisma do strony, notatki urzędowej z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej). Tym samym niezrozumiałe są wyjaśnienia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., który podał, że wniosek skarżącej o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku pozostawiony został bez rozpoznania. W świetle powyższego wyznaczenie terminu, w którym strona zobowiązana nie jest w stanie z przyczyn od siebie niezależnych wykonać nałożonych obowiązków, stanowi zarówno naruszenie przepisów procedury administracyjnej, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie przepisu art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, gdyż uniemożliwia realizację normy w nim zawartej. Naruszono także art. 8, 9, 11 Kpa. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 28 marca 2008 r. II OSK 308/07 - LEX nr 468750 i WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2008 r. II SA/Wr 49/08 - LEX nr 510871), iż termin wyznaczony na podstawie art. 48 ust. 3 - Prawa budowlanego jest terminem instrukcyjnym i powinien być realny do wykonania nałożonych obowiązków. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.