II SA/Sz 1428/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 2 lipca 2013 r., odmówił T.B. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na męża A.B. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem literalna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego prowadzi do wniosku, że małżonkowi na małżonka nie przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nadto zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że strona nie rezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Od powyższej decyzji T.B. wniosła odwołanie podnosząc, że mąż posiada [...] grupę inwalidzką i jako osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, wymaga stałej pomocy drugiej osoby, a ona jest jedyną osobą, która może tą opiekę sprawować. Nadto zaznaczyła, że do dnia 31 marca 2014 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne na męża i pomimo dalszego sprawowania opieki odmówiono jej przyznania wnioskowanego zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzależniając przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego od spełnienia kryterium dochodowego jednocześnie ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, tym samym wykluczając z kręgu podmiotów uprawnionych osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Kolegium, powołując się na materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy, wskazało, że T.B. pozostawała w zatrudnieniu do około 1998 r., a następnie przez 13 lat przebywała na rencie z tytułu niezdolności do pracy. Przez kolejny rok była zarejestrowana jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku do dnia 17 stycznia 2009 r., a od 2009 r. nie podejmowała zatrudnienia. Mąż zachorował w 2006 r., natomiast w dniu 25 marca 2011 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydał orzeczenie, w którym określono, że niepełnosprawność męża istnieje od dnia 31 stycznia 2006 r., zaś znaczny stopień niepełnosprawności od dnia 21 marca 2011 r. W ocenie organu, powyższe okoliczności przesądzają, że nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną zwłaszcza, że pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej przez stronę, a datą orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności męża strony upłynęło 8 lat, zaś sama odwołująca się w oświadczeniu z dnia 2 lipca 2013 r. podała, że "Nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu konieczności sprawowania opieki nad chorym mężem". Kolegium potwierdziło również prawidłowość ustaleń organ I instancji co do sytuacji dochodowej strony i spełniania przez nią kryterium dochodowego. Natomiast za błędne uznało stanowisko organu I instancji, że małżonkowi nie przysługuje świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikające z opieki nad małżonkiem, przyjmując, za orzecznictwem sądów administracyjnych, że skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa. Odnosząc się do argumentacji odwołania w zakresie otrzymywania w poprzednim okresie świadczenia pielęgnacyjnego, organ II instancji wyjaśnił, że na mocy przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), decyzja o przyznaniu stronie świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r., a po tym terminie stronie przysługiwała jedynie możliwość złożenia wniosku o przyznanie świadczenia określonego w znowelizowanych przepisach. T.B. decyzję Kolegium z dnia 11 października 2013 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w podnosząc, że decyzją z dnia 29 lipca 2011 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem na okres od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 31 marca 2014 r., które następnie, pomimo braku poprawy zdrowia męża, zostało odebrane. W ocenie skarżącej, zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinach jest bardzo krzywdząca, a ich zastosowanie nieuzasadnione. Również nieuprawnione jest powoływanie się przez Kolegium, jako uzasadnienie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, na złożone przez nią oświadczenie, iż nie zrezygnowała z pracy celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, w sytuacji gdy tą opiekę sprawuje od kwietnia 2010 r. (co potwierdza decyzja SKO z dnia 20 lipca 2010 r.), a wobec zmiany przepisów nie mogła skłamać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której odmówiono skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwaną dalej – "ustawą". Przepis ten został dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych została wprowadzona nowa instytucja z zakresu świadczeń rodzinnych, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529), ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje zatem w sytuacji spełnienia wszystkich warunków określonych ww. przepisem oraz gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. 623 zł). Jednocześnie, w art. 16 ust. 8 ustawy, ustawodawca wymienił enumeratywnie przypadki w odniesieniu do których specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Jedną z przesłanek uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i ta kwestia jest istotą sporu w rozpoznawanej sprawie. W opinii skarżącej spełnia ona przesłanki uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji gdy od kwietnia 2010 r. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, w związku z którą to opieką miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne decyzjami Kolegium z dnia [...] oraz z dnia [...] i którą to opiekę kontynuuje do dnia dzisiejszego, z uwagi na brak poprawy zdrowia męża. Z kolei według organu II instancji, skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek z art. 16a ust. 1 ustawy, skoro z akt sprawy wynika, że pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej przez stronę a datą orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności męża strony upłynęło 8 lat, zaś mąż zachorował w okresie, gdy strona przebywała na rencie z tytułu niezdolności do pracy. Nadto organy obu instancji powołały się na fakt złożenia przez stronę oświadczenia, w którym T.B. wskazała, że nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu konieczności sprawowania opieki nad chorym mężem. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie, dokonując wykładni 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, błędnie przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które faktycznie i dosłownie zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Należy nadto podkreślić, że byłoby nieracjonalne wymaganie od skarżącej, aby przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, podjęła pracę, a następnie z niej zrezygnowała, w celu ponownej opieki nad chorym mężem i tym sposobem skutecznie uzyskała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a takie właśnie działanie sugeruje organ dokonując literalnej wykładni art. 16a ustawy. Stanowisko to jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Poza tym powodowałoby jednocześnie, że nawet w przypadku osób, które dokonały "rezygnacji z zatrudnienia" sensu stricto, specjalny zasiłek pielęgnacyjny stałby się świadczeniem przyznawanym, co do zasady, jednokrotnie. Ponadto, w ocenie Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Dlatego też, w odniesieniu do sytuacji skarżącej, która w poprzednio obowiązującym stanie prawnym faktycznie nie podejmowała zatrudnienia, rezygnując przy tym z gotowości podjęcia pracy i w sposób ciągły sprawuje opiekę nad mężem, specjalny zasiłek opiekuńczy należy postrzegać jako kontynuację przyznanego jej uprzednio świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji mężem. Zdaniem Sądu, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Sąd podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia, czy możliwości podjęcia zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjmując taki sposób rozumienia ww. przepisu wskazać należy, że przywołane w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji oświadczenie skarżącej, że niezrezygnowała z zatrudnienia w celu konieczności sprawowania opieki, nie może przesądzać o braku spełnienia omawianej przesłanki zwłaszcza, że interpretacja przepisu odbiega od jego literalnego brzmienia. Rację natomiast należy przyznać organowi odwoławczemu, że małżonek osoby niepełnosprawnej jest osobą uprawnioną do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy, skoro z przepisów art. 23, art. 27, art. 128 oraz art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788) wynika, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji, który sprowadza się m.in. do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Podkreślenia wymaga, że obowiązek alimentacyjny małżonka względem drugiego małżonka, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka i to nawet po ustaniu małżeństwa. Odnosząc się do argumentów skargi dotyczących kwestii wygaśnięcia z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. przyznanego skarżącej w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego wskazać należy, że w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) z art. 2 Konstytucji RP. Orzeczenie to jednak nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego, skoro przepisy, których niezgodność z Konstytucją RP stwierdzono, nie stanowiły podstawy orzekania, zaś zrealizowanie wyroku Trybunał pozostawił ustawodawcy, który będąc zobligowany do wprowadzenia stosownych korekt do ustawy o świadczeniach rodzinnych, wydał w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. 2014 r., poz. 567). Reasumując, Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej z dnia 2 lipca 2013 r. organy winny kierować się przedstawioną przez Sąd wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, według wskazań zawartych w niniejszym wyroku i obowiązujących na dzień orzekania przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku Sąd oparł na art. 152 ww. ustawy.