II SA/Sz 1432/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. N. i P. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją z dnia [...]. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych związanych z wykonaniem schodów łączących mieszkanie nr [...] z pokojem na poddaszu w budynku przy ul. [...] w S., odmówił nałożenia na inwestora G. i E. G. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem, w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w S. Powyższą decyzję doręczono stronom postępowania: 1) G. G. - w dniu [...] r., 2) E. E. - w dniu [...] r., 3) K. S. - w dniu [...] r., 4) M. N. - w dniu [...] r. W dniu [...] r. M. i P. N. złożyli do Prezydenta Miasta S. pismo, w którym wskazali, że cyt.:" ze względu na uporczywe pomijanie ważnych faktów oraz ciągłe odmawianie uczciwego oraz szczegółowego rozpatrzenia sprawy związanej z przebudową mieszkania nr [...] wraz z poddaszem przy ul. [...] w S. przez Państwa G. i E. G. prosimy o ponowne zajęcie się sprawą. Dotychczasowe działania Powiatowego Nadzoru Budowlanego w S. oraz Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej UM S. sprawiają wrażenie silnej niechęci do wspólnego podjęcia działań w celu rzetelnej analizy sprawy oraz wyciągnięcia konsekwencji." W piśmie tym wnieśli o: 1) Cofnięcie pozwolenia na przebudowę mieszkania i poddasza przy ul. [...] w S. dla G. i E. G. , 2) Ukaranie G. i E. G. za składanie fałszywych oświadczeń w sprawach budowy poddasza, 3) Wyciągnięcie konsekwencji wobec pracowników Powiatowego Nadzoru Budowlanego w S. za składanie fałszywych oświadczeń w protokole oględzin mieszkania i poddasza przy ul. [...] w S. z dnia [...] r., 4) Wyciągnięcie konsekwencji wobec kierownika budowy, który złożył fałszywe oświadczenie, iż wszystkie prace budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem, 5) Wyciągnięcie konsekwencji wobec architekta, który w [...] r. złożył oświadczenie, że inwentaryzacja mieszkania i poddasza przy ul. [...] została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Prezydent Miasta S. wraz z pismem przewodnim z dnia [...] . przekazał skargę M. i P. N. z dnia [...] . Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. pismem z dnia [...] . przekazał kopię pisma M. i P.N. z dnia [...] . Wydziałowi Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta S. do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w części dotyczącej wydanego pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...]. adresowanym do M. i P. N. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. odniósł się merytorycznie do ich pisma z dnia [...] . W dniu [...] . M. i P. N. złożyli w Urzędzie Miasta S. Referat Skarg i Wniosków pismo, w którym oświadczyli, iż skarga z dnia [...] . dotyczyła działań Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. w zw. z tym wnoszą o przekazanie jej, instytucji nadzorującej ten Inspektorat. Pismem przesłanym do Urzędu Miasta S. drogą elektroniczną w dniu [...] r. M. N. oświadczyła, iż w nawiązaniu do rozmowy z pracownikiem Referatu Skarg i Wniosków prosi o potraktowanie pisma z dnia [...] . jako odwołania od decyzji z dnia [...] .[...] . Pracownik Urzędu Miasta S. wraz z pismem przewodnim z dnia [...] r. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., pisma M. N. z dnia [...] r. M. i P. w piśmie z dnia [...] . (data wpływu do organu) skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. złożyli uzupełnienie do odwołania od decyzji w sprawie [...] . Pismem z dnia [...] . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. poinformował M. i P. N. że ich pismo z dnia [...] r. nie może być potraktowane jako odwołanie (jak zawnioskowano w e-mailu z dnia [...] r.), ponieważ nie spełnia wymagań odwołania, określonych w przepisie art. 128 K.p.a. tzn. nie wynika z niego, że wnioskodawcy są niezadowoleni z decyzji PINB w S. z dnia [...] r. nr[...] . W piśmie tym zawarto informację, że skarga z dnia [...] r. dotyczy działań PINB w S.. Dlatego też zostało ono potraktowane jako skarga na działania tego organu. Jednocześnie, stosownie do art. 239 § 1 K.p.a., organ zawiadomił M. i P. N. o pozostawieniu ww. skargi bez rozpatrzenia, gdyż pomimo ponowienia skargi w przedmiotowej sprawie, wnioskodawcy nie wskazali nowych okoliczności sprawy. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. i P. N., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] r. nr [...] . W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 129 § 1 i 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie M. i P. N. wnieśli odwołanie od decyzji organu powiatowego z dnia [...] r. która, pomimo prawidłowego wskazania stron postępowania w rozdzielniku decyzji, została doręczona tylko M. N.. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt: II OSK 555/13 organ stwierdził, że termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Zatem, skoro P. N. nie brał udziału w postępowaniu i nie doręczono mu decyzji organu I instancji, ewentualny 14 dniowy termin do złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji organu powiatowego z dnia [...] r. liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie. Strony postępowania, G. G. , E. E. , K.S. i M. N. odebrały decyzję organu powiatowego odpowiednio w dniach: [...] r, co oznacza, że termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji minął w dniu [...] r. Skarżący wnieśli odwołanie od ww. decyzji PINB w Powiecie Grodzkim S., składając pismo w tut. organie w dniu [...] r., co potwierdza data prezentaty na piśmie. Powyższe dowodzi, że ww. odwołanie od decyzji organu powiatowego zostało wniesione po przysługującym ustawowo terminie, który upłynął w dniu [...] r. M. i P. N. powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zdaniem skarżących, skoro decyzję PINB w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] r. odebrali w dniu [...] ., to składając odwołanie dnia [...] . zachowali termin do jego złożenia. Ponadto twierdzenie organu, że P.N. nie jest stroną w postępowaniu jest nieuzasadnione. Ponieważ skarżący prowadzą jedno gospodarstwo domowe, pismo do jednej osoby powoduje poinformowanie obojga. We wszelkich pismach z PINB w liście adresatów "Otrzymują" skarżący znajdują się pod jedną pozycją M. i P. N. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skutkiem doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji jest powstanie prawa do wniesienia odwołania oraz rozpoczęcia biegu terminu do realizacji tego prawa. Podstawą konstrukcji odwołania jest zasada, że odwołanie nie wymaga uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Aby stwierdzić fakt niezadowolenia strony z wydania decyzji wystarczy, że wnosi ona odwołanie - nawet bez uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie decyzja PINB z dnia [...] r. została doręczona M. N. w dniu [...] r. wraz pouczeniem, że od niniejszej decyzji służy stronom odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. za pośrednictwem organu wydającego decyzję, w terminie 14. dni od dnia jej doręczenia. W rozpoznawanej sprawie z akt administracyjnych załączonych do skargi wynika, że pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do Urzędu Miasta S. w dniu [...] r., skarżący poinformowali, że ich skarga z dnia [...] r. dotyczyła działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i zawierała wniosek o jej przekazanie "instytucji nadzorującej ten Inspektorat". W e-mailu z dnia [...] r. M.N. sprecyzowała, że pismo z dnia [...]r. należy potraktować jako odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Pisma te zostały przekazane organowi nadzoru budowlanego przez organ, do którego została wniesiona skarga, czyli Prezydenta Miasta S.. W dniu [...] r. skarżąca wniosła bezpośrednio do organu odwoławczego pismo, które zatytułowała "Uzupełnienie do odwołania od decyzji w sprawie[...] ". Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do kwestii, czy skarżąca M.N. wniosła odwołanie w terminie, o którym została pouczona w decyzji PINB z dnia [...] r. czy też uchybiła temu terminowi, jak to stwierdził ZWINB w zaskarżonym postanowieniu, albowiem wnoszone pisma nie miały cech odwołania. W rozpoznawanej sprawie działania skarżącej nakierowane są na rozpoznanie przez organ odwoławczy ponownie kwestii odmowy nałożenia na G. i E. G. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Wyrażając niezadowolenie z wydanej decyzji oraz działań organu nadzoru budowlanego, jeszcze w toku postępowania skarżąca wraz z mężem zainicjowała postępowanie skargowe kierując swoje pismo do Prezydenta Miasta S., które zostało następnie przekazane do PINB. Stosownie do przepisu art. 234 pkt 1 K.p.a. skarga złożona przez stronę w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami Kodeksu. Oznacza to, że skarga wniesiona w związku z treścią decyzji organu pierwszej instancji, w terminie przewidzianym w ustawie do złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od tej decyzji. Organ, do którego wniesiono skargę uzyskał wyjaśnienie strony jaka jest jej wola w związku z zainicjowanym trybem skargowym (pismo z dnia [...] r.) i przekazał skargę organowi, przed którym toczyło się postępowanie. Wolą strony było bowiem wniesienie odwołania od decyzji PINB z dnia [...] r. Kwestia ta została jednoznacznie wyartykułowana przez M. N. w e-mailu z dnia [...] r., w którym jasno wskazała, że pismo z dnia [...] r. należy potraktować jako odwołalnie od decyzji. Kwestię charakteru skargi wniesionej przez P. i M. N. do Prezydenta Miasta S., następnie przekazanej do PINB, organ ten winien, mając na uwadze treść art. 234 K.p.a., niezwłocznie wyjaśnić, nie czekając w tej materii na inicjatywę strony. Skoro skarżąca w piśmie z dnia [...] r., wniesionym w otwartym terminie do wniesienia odwołania, wskazywała na wolę przekazania pisma organowi odwoławczemu, to jej intencje, chociaż nie do końca jasno wyrażone w tym piśmie mogły już wskazywać na zamiar odwołania się od działań PINB w sprawie, w której była stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2006 r. I OSK 999/06 stwierdził, że Kodeks postępowania administracyjnego dąży do odformalizowania na korzyść strony ustawowych wymogów środków prawnych, tak aby mogły być one rozpatrzone zgodnie z intencją i interesem strony. Teza ta ma niewątpliwie również zastosowanie do przepisu art. 128 K.p.a., który jednoznacznie wskazuje na odformalizowany charakter odwołania. Z tego powodu obowiązkiem organu, w sytuacji kierowania do niego pism, w których strona wyraża niezadowolenie z działania organu dotyczącego postępowania, które się przed nim toczyło, jest zbadanie żądania strony oraz jego intencji. Organ powinien też dążyć do ustalenia celu jakim kierowała się strona wnosząc dany środek i działać w sposób najbardziej dla strony właściwy. Takich działań w stosunku do M. N. w postępowaniu ZWINB zabrakło. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że pismo wniesione w terminie otwartym do złożenia odwołania tym odwołaniem nie jest. Nie zażądał od strony żadnych wyjaśnień i arbitralnie określił charakter pisma złożonego przez stronę. Nie wziął również pod uwagę wyjaśnień M. N. z dnia [...] r. zawartych w piśmie przesłanym pocztą elektroniczną. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powoduje sytuację, w której organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tym bardziej zatem rzeczą organu jest zbadanie ze szczególną starannością, czy nie ma przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy, a jeżeli takie przeszkody istnieją wyłożyć powody takiego stanowiska w sprawie. W działaniach oraz rozstrzygnięciu organu takie kwestie nie zostały należycie rozstrzygnięte. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić. Organ ponownie rozpatrując sprawę weźmie pod uwagę wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.