II SA/Sz 1440/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania D. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2013 r. nakazującej skarżącej rozbiórkę dwóch domków drewnianych o wymiarach [...] m każdy, postawionych na działce nr [...] , przy ul. [...] bez pozwolenia właściwego organu, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Opisane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Po wpłynięciu do organu pisma z informacją, że na działce przy ul. [...] postawione zostały dwa domki drewniane bez pozwolenia właściwego organu, w dniu 11 lipca 2013 r. inspektorzy organu I instancji przeprowadzili kontrolę na wskazanej działce przy udziale skarżącej będącej współwłaścicielką działki oraz inwestorem przedmiotowych domków. W wyniku kontroli stwierdzono, że w głębi działki, za budynkiem mieszkalnym usytuowane są dwa domki drewniane o wymiarach [...] m. Każdy domek wyposażony jest w łazienkę oraz zawiera instalację wodociągową sanitarną i elektryczną. Posadowione są na bloczkach betonowych ustawionych na wylewce betonowej. Odległość tylnych ścian z oknami od ogrodzenia z sąsiednią działką wynosi [...] m. Inwestorka oświadczyła, że budowę tych obiektów rozpoczęła w latach 80-tych, a ukończyła 6 – 7 lat temu, bez pozwolenia na ich budowę. Dalej organ wywiódł, że w związku z powyższym zachodzi: 1/ niezgodność z ustaleniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu U. i części obrębów W. i G. -uchwalonego Uchwałą nr XLIV/306/2010 Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 5 listopada 2010 r., który w § 11 wprowadził zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych; 2/ niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - tylne ściany domków drewnianych z oknami usytuowane są w odległości [...] m od ogrodzenia między sąsiednią działką nr [...]. W tych okolicznościach organ I instancji stwierdził, że brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, dlatego orzekł o rozbiórce przedmiotowych domków. Nie zgadzając się z opisaną decyzją organu I instancji D. G. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej organ niezasadnie wywiódł z jej oświadczenia, że nie posiada ona pozwolenia na budowę przedmiotowych domków, ponieważ jedynym bezspornym faktem jest to, że nie dysponuje ona przedmiotowym, wymaganym przez organ dokumentem. Nadto nie doręczono skutecznie wszystkim stronom i uczestnikom postępowania zawiadomienia w trybie art. 10 K.p.a. oraz wydanej decyzji, w związku z czym organ nie stwierdził, czy któraś ze stron lub uczestników nie dysponuje przedmiotowymi dokumentami, nadto organ w żaden sposób nie potwierdził, czy dołączony do anonimu wydruk ze strony internetowej jest prawdziwy. Rozpatrując wniesione odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organ powiatowy nie mógł w przedmiotowej sprawie wszcząć procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, ponieważ samowola budowlana jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą nr XLIV/306/2010 Rady Gminy Ustronie Morskie, który wprowadził zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych, w granicach terenu na którym znajdują się ww. obiekty budowlane. Natomiast wbrew twierdzeniom organu powiatowego, brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ ustala on warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nim urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Sporne obiekty budowlane nie są trwale związane z gruntem, w związku z czym nie wypełniają definicji ustawowej budynku. Przywołanie przez organ powiatowy ww. rozporządzenia pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, z uwagi na fakt, iż budowa przedmiotowych domków nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej dotyczącego bezzasadnego przyjęcia przez organ I instancji, że nie posiada ona pozwolenia na budowę, organ wyjaśnił, iż powyższy fakt odnotowany został w protokole oględzin z dnia 11 lipca 2013 r. w oparciu o oświadczenie złożone przez skarżącą oraz został potwierdzony przez Urząd Gminy w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. W odniesieniu do pozostałych zarzutów organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał obowiązku przeprowadzania kontroli w obecności wszystkich współwłaścicieli działki nr [...], ponieważ zgodnie z art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane podmiotami uprawnionymi do uczestniczenia przy wykonywaniu czynności kontrolnych są pracownicy organu nadzoru budowlanego oraz osoby których działania są kontrolowane, a także ich pełnomocnicy. Skarżąca była obecna przy kontroli przedmiotowych obiektów. Odróżnić natomiast należy przeprowadzenie kontroli obiektu od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. W niniejszym postępowaniu pismem z dnia 15 lipca 2013 r. strony zostały skutecznie o powyższym fakcie powiadomione. Nadto organ powiatowy przeprowadził postępowanie z zachowaniem ogólnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego D. G. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji podtrzymała w całości zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W dniu 14 stycznia 2014 r. skarżąca przedłożyła do akt sprawy opinie na temat oceny trwałości połączenia dwóch budynków letniskowych z gruntem na działce gruntu nr [...] położonej w U. przy ul. [...] sporządzoną przez mgr inż. M. K. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. Sąd przeprowadził dowód z przedłożonej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Działanie takie umożliwia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na te ocenę. Kontroli Sądu poddana została decyzja nakazująca rozbiórkę dwóch domków drewnianych o wymiarach [...] m każdy, postawionych na działce nr [...], przy ul. [...] bez pozwolenia właściwego organu. Bezspornym jest, że domki letniskowe wybudowane zostały bez pozwolenia na budowę, skarżąca przyznała tą okoliczność na rozprawie. Stosownie zaś do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) dalej zwana "ustawą", roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 30. Przepis art. 48 ustawy przewiduje procedurę legalizacyjną samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Jednak według organów przedmiotowa samowola budowlana jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr XLIV/306/2010 Rady Gminy Ustronie Morskie, z uwagi na wprowadzony zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych. Nie możliwe było zatem wszczęcie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 ustawy i dlatego wydać należało nakaz rozbiórki. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. Sąd przeprowadził dowód z załączonej przez D. G. do akt sprawy "Opinii na temat oceny trwałości połączenia dwóch budynków letniskowych z gruntem na działce gruntu nr [...] położonej [...] sporządzonej przez mgr inż. M. K. W opinii tej, na podstawie dokonanych oględzin z uwzględnieniem technologii wykonania przedmiotowych domków oraz sposobem ich posadowienia na gruncie wywiedziono, że są one trwale związane z gruntem. W treści opinii wskazano: "Fundamenty punktowe domków przekazują na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, trwałe połączenie konstrukcji ścian budynków z fundamentem oraz konstrukcja dachu zapewnia trwałość całości konstrukcji, uniemożliwia jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działania siły przyrody. Nie można budynków letniskowych oderwać od gruntu bez ich uszkodzenia". Zestawiając powyższą opinię z protokołem oględzin sporządzonym przez pracowników powiatowego organu nadzoru budowlanego, wątpliwości Sądu budzi fakt, czy organy należycie ustaliły charakter spornych obiektów budowlanych. Wyjaśnić należy, że tymczasowym obiektem budowlanym według definicji zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy będzie budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi albo budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, albo obiekt małej architektury. W przepisie art. 3 pkt 5 ustawy wyróżnione zostały dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Po pierwsze jest nim obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Cecha tymczasowości wynika w tym względzie z cech konstrukcyjnych, trwałości materiałów oraz technologii czy też projektu obiektu budowlanego. Po drugie jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Ustawodawca dokonał jednocześnie przykładowego wyliczenia tego rodzaju obiektów budowlanych. Trzeba jednak zaznaczyć, że pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego nie można obejmować w sposób dowolny każdego urządzenia niepołączonego trwale z gruntem, bez uprzedniego rozważenia, czy jest ono obiektem budowlanym (Komentarz. Prawo budowlane pod redakcją Andrzeja Glinieckiego. Wydanie I z 2012 r. Lexis Nexis). Jak wynika z powyższego tymczasowy obiekt budowlany to nic innego, jak obiekt budowlany, a więc budynek, budowla czy obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 prawa budowlanego), posiadający dodatkowe szczególne cechy (przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki czy też nie połączony trwale z gruntem). Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W orzecznictwie sądów administracyjnych cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić jemu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08). Posadowienie budynku na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych w żadnym wypadku nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Organy nadzoru budowlanego nie rozważyły należycie charakteru przedmiotowych obiektów wskazując jedynie bez głębszych rozważań, że są to obiekty budowlane tymczasowe. Organy opisały sporne budynki jako obiekty drewniane o wymiarach [...] m + taras o wymiarach [...] m, posadowione na bloczkach betonowych ustawionych na wylewce betonowej, posiadające łazienkę oraz wyposażone w instalację wodno-kanalizacyjną i energię elektryczną. Nie rozważyły natomiast kwestii związanych z ich trwałością techniczną, nie wyjaśniły również jaki wpływ na charakter przedmiotowych obiektów mają zamieszczone w nim instalacje (wodno-kanalizacyjna, elektryczna). Również kwestia posadowieniem obiektów wymaga szczegółowego rozważenia. Wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności jest bardzo istotne w przedmiotowej sprawie. Gdyby bowiem okazało się, że samowolnie wzniesione obiekty istotnie są trwale związane z gruntem, to nie zachodziłaby sprzeczność z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem odpadłaby przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie procedury legalizacyjnej. Wprawdzie w takim przypadku do obiektów tych znajdowałoby zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ I instancji wskazał na przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jako uniemożliwiający wszczęcie procedury legalizacyjnej, z uwagi na nie zachowanie określonych w tej regulacji minimalnych odległości od granicy działki. Jednak zdaniem Sądu również i ta okoliczność nie została należycie rozważona, bowiem organ pominął całkowicie treść ust. 2 § 12 ww. rozporządzenia, w którym dopuszczono usytuowanie budynku w odległości 1,50 m od granicy działki, jeżeli takie usytuowanie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu zasadnym jest zwrócić uwagę, że znajdujący się w aktach administracyjnych wypis z planu nie zawiera wszystkich ustaleń odnoszących się do działki, na której wzniesiono przedmiotowe obiekty budowlane. Nadto w aktach brak jest części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego gminy U., który stanowi integralną część uchwały. Nie ulega wątpliwości, że załącznik graficzny jest, obok części tekstowej, zasadniczym składnikiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Załącznik ten umożliwia ustalenie w granicach, którego terenu elementarnego znajdują się poszczególne nieruchomości, a tym samym przypisanie im odpowiednich ustaleń z części tekstowej planu. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie prawidłowe zakwalifikowanie spornych obiektów budowlanych, po uprzednim wyjaśnieniu powyższych kwestii i w zależności od poczynionych ustaleń, zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., podjęcie dalszych kroków przewidzianych przepisami prawa budowlanego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.