II SA/Sz 146/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Joanna Janczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy , po rozpatrzeniu wniosku Z. M, orzekł o odmowie wymeldowania z pobytu stałego jego córki A. M. z lokalu nr [...] położonego w [...], uzasadniając rozstrzygnięcie niezaistnieniem w sprawie przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowiących podstawę wymeldowania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż A. M. rzeczywiście zamieszkuje w [...], jednak jest to jej pobyt czasowy, związany z nauką, a nadto próbowała wielokrotnie powrócić do miejsca stałego zameldowania, co zostało potwierdzone zaświadczeniem policji, informującym o interwencji przeprowadzonej z powodu wymiany zamka w drzwiach spornego mieszkania. Od tej decyzji Burmistrza odwołał się wnioskujący o wymeldowanie Z. M, zarzucając decyzji błędne ustalenia faktyczne, oparte na nieprawdziwych zeznaniach jego byłej żony, natomiast wymiana zamka w drzwiach była konieczna, ze względu na opuszczenie tego mieszkania przez A. M. i jej brata T. M. i zabranie przez nich i ich matkę wyposażenia mieszkania. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o wymeldowaniu A. M. z pobytu stałego z przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ gminy wprawdzie prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i dokładnie wyjaśnił okoliczności sprawy, jednak błędnie zastosował przepisy prawa materialnego i w związku z tym wydał niewłaściwe rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy wynika, że A. M. od [...] r. nie przebywa w przedmiotowym lokalu i od tego czasu skupia swoje interesy życiowe poza tym lokalem. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że A. M. nie podejmowała właściwych środków prawnych zmierzających do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z tego mieszkania, nie przedstawiając organom administracyjnym wyroku sądu przywracającego jej utracone posiadanie tego lokalu, ani nie toczy się w sądzie postępowanie w takiej sprawie. Uznając w związku z tym, że A. M. opuściła przedmiotowy lokal w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a więc stan prawny dotyczący jej zameldowania w lokalu nr [...] jest fikcyjny - zasadne jest zatem jej wymeldowanie z pobytu stałego w tym lokalu, gdyż obowiązkiem organów do spraw ewidencji ludności jest dbanie o zgodność tej ewidencji ze stanem faktycznym i zapobieganie utrzymywania fikcyjnej rejestracji meldunkowej. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż wymeldowanie nie ma znaczenia dla sfery praw podmiotowych osoby, wobec której została wydana taka decyzja, a ponadto A. M. będzie mogła ubiegać się o stały meldunek w przedmiotowym lokalu, jeżeli tylko ponownie zamieszka w tej posesji. Inną decyzją, wydaną w tym samym dniu, organ odwoławczy z tych samych powodów orzekł także o wymeldowaniu z przedmiotowego lokalu T. M, brata skarżącej. Decyzję Wojewody A. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] r. zamieszkała w przedmiotowym lokalu, w związku z czym wymeldowanie jej z tego lokalu stało się bezprzedmiotowe. Nadto skarżąca wskazała, że podejmowała wszelkie właściwe środki prawne, zmierzające do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z mieszkania, a przed Sądem Rejonowym toczy się sprawa o ukaranie Z. M. za utrudnianie skarżącej wejścia do lokalu [...]. Z akt sprawy tutejszego Sądu o sygn. II SA/Sz 146/04 wynika, że pismem z [...] r. T. M. powiadomił Sąd, iż sprawa ta zakończyła się w dniu [...] r. wyrokiem skazującym Z. M. na karę grzywny w wysokości [...] zł. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska, wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) - według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej, a więc przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. orzekającego o niezgodności art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z Konstytucją (sygn. akt K. 20/01) - organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż obowiązkiem organów do spraw ewidencji ludności jest dbanie o zgodność tej ewidencji ze stanem faktycznym i zapobieganie utrzymywania fikcyjnej rejestracji meldunkowej, a wobec tego wobec stwierdzenia, iż zostały spełnione wymienione w powołanym przepisie przesłanki organ administracyjny obowiązany jest (na wniosek strony lub z urzędu) wydać decyzję o wymeldowaniu. Dla oceny zaistnienia przesłanki wymeldowania zasadnicze znaczenie ma więc ustalenie faktu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, przez osobę wobec której ma być wydana decyzja o wymeldowaniu. Zdaniem Sądu, przez "opuszczenie miejsca pobytu stałego", o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, rozumieć należy takie opuszczenie lokalu, które ma charakter dobrowolny i trwały - pogląd taki wyrażany jest też w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.03.2001 r., sygn. akt V SA 2950/00 i z 23.04.2001 r., sygn. akt V SA 3169/00). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest też pogląd, iż nawet w przypadku wymuszonego opuszczenia lokalu przez osobę, której dotyczy postępowanie, można podjąć decyzję o wymeldowaniu jej z miejsca stałego pobytu, jeżeli nie podjęła ona prawnych środków zmierzających do przywrócenia jej poprzedniego stanu posiadania, tzn. powrotu do przedmiotowego lokalu. Z poglądem takim należy się zgodzić, jeżeli taka bierność osoby zainteresowanej wskazuje na fakt, że pogodziła się z zaistniałym stanem faktycznym, a zatem opuszczenie lokalu ma charakter trwały. Decydujące znaczenie dla wydania decyzji o wymeldowaniu z miejsca stałego pobytu ma więc przesłanka trwałości opuszczenia lokalu, przez którą należy rozumieć przebywanie poza miejscem stałego zameldowania z równoczesnym brakiem (wygaśnięciem) zamiaru stałego przebywania w miejscu dotychczasowego stałego zameldowania. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie również w treści art. 6 ust. 1 omawianej ustawy, zgodnie z którym, "pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania". W myśl przepisu art. 5 ust. 2 ustawy, w tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego. Równocześnie z posiadaniem stałego zameldowania ustawa przewiduje możliwość zameldowania się w miejscu czasowego pobytu, przy czym takim "pobytem czasowym" jest "przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca stałego pobytu w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem" (art. 7 ust. 1 ustawy). W myśl ustawy zameldowanie na pobyt czasowy - co do zasady - nie powinno trwać dłużej niż 2 miesiące, gdyż po tym czasie należy się zameldować na pobyt stały, "chyba że zachodzą okoliczności wskazujące na to, iż pobyt ten nie utracił charakteru pobytu czasowego" (art. 8 ust. 1). W przepisie tym ustawodawca wskazuje przykładowo takie okoliczności, w tym m. in. wykonywanie pracy poza miejscem pobytu stałego (pkt 1) i pobyt związany z kształceniem się, leczeniem, wypoczynkiem lub ze względów rodzinnych (pkt 2). Wymienienie tych okoliczności ma charakter przykładowy, a zatem również inne okoliczności mogą przemawiać za przedłużeniem zameldowania czasowego na okres powyżej 2 miesięcy, jeżeli osoba zainteresowana traktuje ten pobyt "czasowo", tzn. że nie ma zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego (art. 7 ust. 1). Powołane przepisy dotyczące zameldowania nakazują uwzględniać zamiar osoby, której dotyczy obowiązek zameldowania, a zatem - zdaniem Sądu - również przy podejmowaniu decyzji o wymeldowaniu organ administracji powinien badać zamiar osoby, co do której toczy się postępowanie o wymeldowanie z miejsca stałego pobytu. Opuszczenie takiego miejsca bez wymeldowania się, przy braku (wygaśnięciu) zamiaru powrotu do miejsca stałego pobytu stanowi więc przesłankę nakazującą organowi podjęcie decyzji o wymeldowaniu. W sytuacji, gdy znane jest miejsce pobytu osoby, która bez wymeldowania opuściła miejsce stałego zameldowania, na tej osobie spoczywa więc obowiązek przekonującego wykazania, że jej pobyt w miejscu czasowego zameldowania ma charakter czasowy i że ma zamiar powrotu do miejsca stałego zameldowania. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy "wątpliwości co do charakteru pobytu rozstrzyga właściwy organ gminy". Przepis ten zawarty jest wprawdzie w rozdziale dotyczącym zameldowania, jednak zdaniem Sądu dotyczy on także postępowania o wymeldowanie. Wskazane rozstrzygnięcie organu gminy powinno być podjęte przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, w tym przy rozważeniu zeznań złożonych przez osobę, wobec której zostało wszczęte postępowanie o wymeldowanie. Niewątpliwie istotnym dowodem świadczącym o zamiarze powrotu do miejsca stałego zameldowania jest orzeczenie sądu cywilnego przywracające utracony stan posiadania, uprawniające do powrotu do tego miejsca (z możliwością zastosowania przymusu egzekucyjnego) lub wszczęcie takiego postępowania sądowego. Nie jest to jednak jedyny dowód, którym można wykazywać istnienie zamiaru powrotu do miejsca stałego zameldowania. W przypadku gdy opuszczenie lokalu zostało wymuszone działaniem innej osoby (przez przymus fizyczny lub psychiczny) za taki dowód, może być uznane także zawiadomienie organów ścigania o popełnionym przestępstwie lub wykroczeniu, zwłaszcza w sytuacji, gdy osoba zainteresowana, np. z uwagi na pracę, naukę, sytuację rodzinną, ma możliwość czasowego przebywania w innym miejscu, nie jest więc zmuszona do niezwłocznego wszczynania postępowania cywilnego o przywrócenie stanu posiadania. Taki dowód może być potwierdzony innymi okolicznościami, np. ponawianiem prób powrotu do miejsca stałego zameldowania, ponoszeniem opłat związanych z utrzymaniem przedmiotowego lokalu, pozostawieniem rzeczy osobistych itp. Argumentem przemawiającym za koniecznością dokładnego ustalenia charakteru opuszczenia miejsca stałego pobytu i wykazania, że opuszczenie to ma charakter trwały, w podanym powyżej znaczeniu, jest także treść przepisu art. 15 ust. 2 in fine ustawy, zgodnie z którym, organ administracji może wymeldować osobę, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. Skoro w przypadku osoby, której miejsca pobytu nie można ustalić ustawa nie pozwala na jej wymeldowanie przed upływem okresu 6 miesięcy od opuszczenia lokalu, to oznacza, że ten stan opuszczenia lokalu musi mieć charakter trwały (co najmniej 6 miesięcy). Zarazem trudno byłoby zgodzić się z poglądem, iż zamiarem ustawodawcy było gorsze traktowanie osób, które z różnych powodów opuściły miejsce stałego pobyt (i zameldowania), lecz znane jest ich miejsce czasowego pobytu i zameldowania, a które równocześnie wykazują zamiar powrotu do miejsca stałego zameldowania - bowiem w przypadku tych osób nie wprowadzono 6 miesięcznego (ani żadnego innego) czasowego ograniczenia możliwości ich wymeldowania. Przy nieistnieniu wymogu wykazania trwałego charakteru opuszczenia lokalu byłoby więc możliwe wymeldowanie takich osób niezwłocznie po opuszczeniu przez nie miejsca stałego zameldowania. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071). Wbrew stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu tej decyzji, w postępowaniu administracyjnym nie zostały dokładnie wyjaśnione okoliczności związane z opuszczeniem przez A. M. lokalu w [...]. Protokoły przesłuchań A. M. i jej brata T. M. (również wymeldowanego z przedmiotowego lokalu) dotyczące tej kwestii są bardzo lakoniczne, na co wskazywała także K. M. (ich matka), reprezentująca skarżącą na rozprawie sądowej. Mimo zgłoszonego przez K. M. pisemnego zastrzeżenia, aby nie dokonywać wymeldowania jej dzieci, ponieważ jako współwłaścicielka przedmiotowego lokalu nie wyraża na to zgody i mimo składanych przez nią pisemnych oświadczeń oraz przedłożenia kopii jej zawiadomień z [...] r. do Komendy Powiatowej Policji [...] i z [...] r. do Prokuratury Rejonowej [...] o wymianie zamka w drzwiach wejściowych i o utrudnianiu K. M. i jej dzieciom A. i T. M. wejścia do tego mieszkania przez jej byłego męża Z. M, nie została ona przesłuchana. Organ odwoławczy nie rozważył też należycie podnoszonych przez skarżącą i jej matkę (w w/w zawiadomieniach) oraz brata T. M. (w zeznaniach i zawiadomieniu do KP Policji w [...] z dnia [...] r.) okoliczności, iż skarżąca czyniła próby powrotu do mieszkania, lecz z powodu wymiany zamka w drzwiach i odmowy wydania kluczy przez Z. M. nie mogła tam wejść, jednak pobyt w wynajmowanym mieszkaniu w [...] traktowała czasowo (zameldowała się na pobyt czasowy) - do czasu zakończenia postępowania karnego przeciwko Z. M. - także z powodu lepszych warunków do nauki i odcięcia centralnego ogrzewania w przedmiotowym lokalu w [...] (faktu tego też nie wyjaśniono). W postępowaniu nie wyjaśniono także (nie dokonując oględzin lokalu), podnoszonej przez wnioskodawcę Z. M., a podważanej przez skarżącą i jej brata, kwestii zabrania we [...] r. przez K, T. i A. M. wyposażenia mieszkania - okoliczność taka mogłaby posłużyć do oceny charakteru opuszczenia mieszkania przez te osoby. Organ odwoławczy całkowicie pominął podnoszoną przez skarżącą w trakcie całego postępowania administracyjnego, a także w skardze, kwestię zawiadomienia organów ścigania o utrudnianiu przez Z. M. zamieszkiwania A. M. w przedmiotowym lokalu, nie przesłuchano na ten temat dzielnicowego. Fakt prowadzenia takiego postępowania również mógł być pomocny dla ustalenia zamiaru A. M. Organ odwoławczy nie próbował nawet ustalić, czy jest prowadzone takie postępowanie i ewentualnie na jakim etapie ono się znajduje. Ustalenie takich faktów stanowić powinno podstawę do rozważenia możliwości zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego, także w celu uzyskania dowodów wskazujących na przyczyny i charakter opuszczenia mieszkania przez skarżącą. W podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.08.2000 r. , sygn. akt V SA 108/00 wyraził pogląd, iż jeśli przed sądami lub organami prokuratury toczy się postępowanie, podczas którego może nastąpić ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu, organ rozpoznający sprawę o wymeldowanie powinien zawiesić postępowanie w tej sprawie, na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu zakończenia postępowania sądowego lub przygotowawczego. Organ odwoławczy pismem z [...] r. wezwał wprawdzie skarżącą do udzielenia odpowiedzi, czy podejmowała prawne kroki w celu przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z przedmiotowego lokalu, jednak - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - za takie (właściwe) środki prawne organ odwoławczy uważa jedynie wszczęcie postępowania sądowego o przywrócenie utraconego posiadania lokalu. Stwierdzenie, że takie postępowanie się nie toczy, było dla organu odwoławczego przekonującym dowodem, że skarżąca opuściła przedmiotowy lokal, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wyciągając tak daleko idące konsekwencje prawne z faktu niepodjęcia takiego postępowania, organ odwoławczy nie ustalił jednak, czy skarżąca była powiadomiona w postępowaniu administracyjnym, lub przez policję, o konieczności wszczęcia takiego postępowania i o ewentualnych skutkach niespełnienia takiego wymogu. W aktach sprawy brak dowodu, aby organ I instancji lub organ odwoławczy dokonały takiego pouczenia, przy czym należy zwrócić uwagę, że organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym ponownie rozstrzyga tą samą sprawę administracyjną w jej całokształcie, stosując wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, jeżeli organ I instancji nie dokonał takiego pouczenia, to obowiązek ten ciążył na organie odwoławczym, zwłaszcza, że przewidywał on jakie skutki w niniejszej sprawie będzie miało dla skarżącej niewytoczenie powództwa o przywrócenie posiadania lokalu. Uznać więc należy, że organ odwoławczy naruszył także wyrażoną w przepisie art. 9 k.p.a. ogólną zasadę postępowania administracyjnego: należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Jest to o tyle istotne, że skarżąca (wraz z matką i bratem) podejmowała z pomocą policji i prokuratury pewne kroki zmierzające do powrotu do lokalu. W takiej sytuacji jest prawdopodobne, że należycie poinformowana wniosłaby również pozew do sądu powszechnego, co z kolei jednoznacznie wyjaśniłoby sprawę jej wymeldowania. Należy też stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a. nie zapewniając stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem ostatecznej decyzji. Ponadto, wprawdzie należy się zgodzić z organem odwoławczym, iż podany w skardze fakt zamieszkania przez skarżącą w przedmiotowym lokalu w dniu [...] r. nie mógł być brany pod uwagę przez organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji w dniu [...] r., jednak fakt ten potwierdza istnienie stałego zamiaru A. M. zamieszkania w tym lokalu. Dla oceny tego zamiaru - zdaniem Sądu - nie bez znaczenia jest też fakt, wskazywany przez skarżącą, iż wnioskodawca od kilku lat w istocie nie przebywa w przedmiotowym lokalu i - co wynika z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...]- od [...] r. nie opłaca przypadającej na niego części czynszu za to mieszkanie, wbrew temu co oświadczył we wniosku z [...] r. o wymeldowanie A. i T. M.. Cały czas opłaty za to mieszkanie, w przypadającej na nią części, opłacała natomiast matka skarżącej, współwłaścicielka mieszkania - K. M, nie wyrażająca zgody na wymeldowanie i popierająca skarżącą w jej staraniach dotyczących powrotu do przedmiotowego mieszkania. Należy również zauważyć, że przez cały czas A. M. nie utraciła uprawnień do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Ponadto należy także stwierdzić, że wskazany w piśmie T. M. z dnia [...] r. (w sprawie tut. Sądu II SA/Sz 147/04) i potwierdzony na rozprawie sądowej przez pełnomocnika skarżącej fakt skazania Z. M. przez sąd karny w l[...] r. nie mógł być oczywiście uwzględniony przy wydawaniu decyzji ostatecznej, jednak potwierdza on fakt powiadomienia przez skarżącą i jej matkę organów ścigania o utrudnianiu przez Z. M. zamieszkiwania skarżącej w mieszkaniu w [...] oraz fakt dopuszczenia się przez Z. M. takiego czynu zabronionego. Podniesione okoliczności wskazują, iż decyzja organu odwoławczego nie została oparta na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i wszechstronnym rozpatrzeniu materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności decyzji orzeczono na podstawie przepisu art. 152 tej ustawy.