II SA/Sz 1462/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił I. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką A. K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo rolne i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu, a zatem nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowi warunek konieczny, spełnienie którego może uprawniać wnioskodawczynię do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji I. K. odwołała się. Zarzucając organowi I instancji błędna wykładnię art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 2 ust. 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 5 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 16 ustawy o ubezpieczeniu rolników oraz naruszenie art. 32 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie, wniosła o zamianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r. I. K. zwróciła się z prośbą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córka – A. K., która orzeczeniem z dnia 31 sierpnia 2013 r. zaliczona została do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Do wniosku dołączono także zaświadczenie wydane przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny , z którego wynika, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 stycznia 1991 r. w zakresie emerytalno - rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik (małżonek). Kolegium zgładziło się z rozstrzygnięciem wydanym przez organ I instancji, który wskazał, że w przypadku skarżącej nie można mówić o rezygnacji lub niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Prowadzi ona bowiem gospodarstwo rolne i z tego tytuł podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 stycznia 1991 r. w zakresie emerytalno - rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim. Organ odwoławczy, tak jak organ I instancji, powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., według której na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". I. K., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzje Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy oświadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 32 i art. 64 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ II instancji dokonał w sposób błędny wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ II instancji dokonał bowiem, za uchwałą w sprawie I OPS 5/12, interpretacji pojęcia "pozarolniczej działalności gospodarczej" przyjmując, iż w tym pojęciu mieści się prowadzenie gospodarstwa rolnego, za czym przemawia art. 2 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak również art. 3 pkt 6 w związku z art 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem ustawodawca wyraźnie wskazał w definicji zamieszczonej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że na potrzeby tej ustawy za zatrudnienie lub inną pracę zarobkową uznaje się między innymi prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, czym wykluczono prowadzenie: działalności rolniczej. Organ II instancji dokonując wykładni pojęcia "pozarolnicza działalność gospodarcza", w niedopuszczalny sposób przeprowadził wykładnię, że w pojęciu pozarolniczą działalność gospodarcza mieści się prowadzenie działalności rolniczej. Gdyby intencją ustawodawcy było przyjęcie, że w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych przez pojęcie: "zatrudnienie lub inną pracę zarobkową" należy rozumieć działalność rolniczą, to taka działalność została by wymieniona w art. 3 pkt 22 tejże ustawy. Odnosząc się do wykładni systemowej pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ujęciu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca wskazała, iż Naczelny Sąd i Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie I OPS 5/12 zawarł błąd logiczny. Błąd ten zdaniem skarżącej polega na przyjęciu, iż rolnik w odróżnieniu od pracownika sam sobie organizuje czas pracy. Pracownik zaś wykonuje zadania i ściśle zlecone przez pracodawcę dlatego też nie może on też tak zaplanować pracy aby pełnić pieczę nad najbliższym w rozumieniu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Gdyby przyjąć, iż tylko taka intencja ustawodawcy była powodem niewskazania w art. 3 ust 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych osób prowadzących działalność rolniczą, to ustawodawca nie zamieściłby w niej również osób wykonujących pozarolniczą działalność gospodarczą. W przekonaniu skarżącej błąd logiczny polega na tym, że skład sędziowski wydający uchwałę w sprawie I OPS 5/12 w swojej argumentacji nie odniósł się do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, a jedynie do osób zatrudnionych na umowę o pracę lub wykonujących działalność w oparciu o inną umowę. Wykonywanie pracy w oparciu o umowę o pracę uniemożliwia organizowanie pracownikowi pracy w sposób umożliwiający opiekę nad osobą niepełnosprawną. W innej sytuacji jest natomiast osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, która to podobnie jak rolnik ma możliwość swobodnego kształtowania swojej działalności. Tym samym wykładnia pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sposób uczyniony w uzasadnieniu uchwały jest jednostronna, jako zrównująca pojęcie "innej pracy zarobkowej" do osób będących rolnikami poprzez wykazanie, że osoby prowadzące działalność rolniczą mogą tak sobie zorganizować pracę w gospodarstwie rolnym, aby mogli sprawować opiekę i nad osobami niepełnosprawnymi. Skład orzekający NSA przy wydawaniu uchwały nie rozważył natomiast tego, iż osoba prowadząca działalność gospodarczą również może swobodnie kształtować swoją działalność w taki sposób, aby pełnić opiekę nad osoba chorą. Zdaniem skarżącej ustawodawca celowo pominął w definicji legalnej zamieszczonej w art. 3 ust 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoby prowadzące gospodarstwo rolne. Zabieg ten miał na celu umożliwienie osobom prowadzącym własne gospodarstwa rolne skorzystania z świadczenia pielęgnacyjnego. Za wyrażonym tu stanowiskiem przemawia szczególna sytuacja prawna właścicieli gospodarstw rolnych. Zgodnie z art. 5 ust. 5 w związku z art. 7 i art. 16 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rolników, rolnik podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu jeżeli jego gospodarstwo obejmuje 1 hektar przeliczeniowy. Jedyną zaś przesłanką zwolnienia z obowiązkowego ubezpieczenia w KRUS jest podleganie ubezpieczeniu społecznemu w ZUS. W tym stanie rzeczy nawet gdyby przyjąć, że osoba będąca właścicielem gospodarstwa rolnego pracuje jednocześnie na podstawie umowy o pracę i podlegałaby wyłącznie obowiązkowemu ubezpieczeniu w ZUS, to zrzekając się tej pracy w rozumieniu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych automatycznie podlegałaby ubezpieczeniu w KRUS. Ten stan rzeczy wykluczałby taką osobę z prawa ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Gdyby więc przyjąć wykładnię organu II instancji, to jedyną możliwością uzyskania świadczenia wskazanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych byłoby wyzbycie się przez rolnika gospodarstwa rolnego. Takie zaś rozwiązanie byłoby sprzeczne z art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, ponieważ żadna z osób pozostająca w zatrudnieniu lub świadcząca inną pracę zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 nie jest zmuszona do wyzbycia się swojej własności, w zamian za świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia dokonana przez organ II instancji jak i skład orzekający w sprawie I OPS 5/12 prowadzi do sprzecznej z Konstytucją RP dyskryminacji rolników oraz nakłada ona na nich nie przewidziany w art. 17 ustawy o świadczeniach obowiązek wyzbycia się ziemi rolnej w celu wykonania świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium legalności, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z ustaleń faktycznych organów wynika, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką, legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 31 sierpnia 2013 r. Skarżąca jest rolnikiem i od 1 stycznia 1991 r. podlega z tego tytułu z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników. Okoliczności te, znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, pozostają jednocześnie między stronami niesporne. Rozbieżność stanowisk dotyczy natomiast tego, czy organy dokonały prawidłowej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej zwana "ustawą"), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. (nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 1548), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 3 pkt 22 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, należy przez to rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W art. 17 ust. 5 ustawy określono przypadki, w których świadczenie pielęgnacyjnie nie przysługuje. Przedstawiony stan prawny w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy pozwala stwierdzić, że organy odmawiając skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie naruszyły prawa. Nie ulega wątpliwości, że I. K. sprawuje opiekę na niepełnosprawną córką i nie pracuje, niemniej jednak – co jest w sprawie również niewątpliwe, posiada gospodarstwo rolne i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1403), jako rolnik. Wobec tego trafnie SKO powołało się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. I OPS 5/12, w której stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy. Wyjaśnienia wymaga, że pomimo zmiany stanu prawnego od czasu podjęcia tej uchwały, nadal zachowuje ona pełną aktualność, ponieważ bez zmian utrzymano w mocy ustawowy wymóg niepodejmowania przez osobę ubiegającą się o świadczenie lub zrezygnowania przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale naprowadził, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z powodu konieczności długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym i niemożności zatrudnienia, pomimo zdolności i gotowości do jego podjęcia, zapewnienie rekompensaty finansowej nieosiąganego dochodu z powodu sprawowanej opieki, w tym składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe na podstawie art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Tymczasem, w definicji określonej w art. 3 pkt 22 ustawy nie wymieniono prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie. Świadczenie to zostało zatem adresowane wyłącznie do osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie jest natomiast osobą uprawnioną do jego otrzymania ten, kto nie podejmuje pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów, jak rolnik prowadzący działalność rolniczą. Przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną, ponieważ nie podlega tak jak pracownik wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "powyższe stanowisko nie godzi w zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji.