II SA/Sz 1477/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Przedmiotem skargi K. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili oględziny działki nr [...]położonej przy ul. [...]. W trakcie oględzin ustalono, że na terenie działki postawiona została wiata konstrukcji drewnianej o wymiarach 10,90 m x 13,90 m. Z poczynionych ustaleń wynikało, że obiekt ten został posadowiony na działce przez K. W. w [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał K. W. rozbiórkę obiektu tymczasowego – wiaty konstrukcji drewnianej o rozpiętości 10,90 m x 13,90 m, ustawionej na wyodrębnionym terenie działki nr [...] przy ul. [...], bez pozwolenia właściwego organu. Na skutek odwołania od decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nakazującą rozbiórkę. K. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na skutek rozpoznania skargi K. W. wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 955/14 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki. W dniu 26 czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wezwał K. W. do wykonania obowiązku rozbiórki. Skarżąca odebrała wezwanie w dniu 6 lipca 2015 r. W dniu 8 lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., dalej "PINB" dokonał sprawdzenia wykonania obowiązku rozbiórki i przeprowadził oględziny działki nr [...] przy ul. [...]. PINB stwierdził, że obowiązek nie został wykonany. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wystawił w dniu [...]. tytuł wykonawczy nr [...]. K. W. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jako podstawę podając m. in. błąd co do osoby zobowiązanego o którym mowa w art.33 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w K. nie uwzględnił zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Jednocześnie, postanowieniem z dnia [...] r. organ wstrzymał wykonanie postanowienia do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w S. ZWINB w S. postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na K. W. grzywnę w wysokości [...] zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. wystawionym przez PINB w K., tzn. rozbiórki obiektu tymczasowego – wiaty konstrukcji drewnianej o rozpiętości 10,90 m x 13,90 m, ustawionej na wyodrębnionym terenie działki nr [...] przy ul. [...] oraz wezwał zobowiązaną do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, jak również do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. K. W. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., dalej "ZWINB", podnosząc, że nie jest właścicielką obiektu, na którym posadowiona jest wiata, nie wybudowała jej, a jedynie użytkuje w okresie letnim od około 3 lat. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po rozpatrzeniu odwołania K. W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał że decyzja Powiatowego Nadzoru Budowlanego w K. nakazująca rozbiórkę wiaty stała się ostateczna. Organ dokonał analizy wykonanych w sprawie czynności i uznał, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego w tej sprawie było uzasadnione. Grzywna w celu przymuszenia została nałożona na skarżącą w celu wyegzekwowania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji administracyjnej, którego nie wykonała dobrowolnie, pomimo upomnienia. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Skarżąca, pomimo upomnienia, nie wykonała obowiązku nakazanego decyzją z dnia [...] r., zatem grzywna w celu przymuszenia nałożona została dla wyegzekwowania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji administracyjnej. ZWINB w S. przywołał również art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując, że - z zastrzeżeniem przypadków, gdy egzekucja dotyczy nakazu rozbiórki budynku - każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Ustawodawca w art. 121 § 2, wprowadził górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Zatem organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć górnej granicy wysokości grzywny określonej tym przepisem oraz obowiązany jest zachować zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania, sformułowaną w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zasadę niezbędności określoną w art. 7 § 3 tej ustawy. Organ wywodził, że z przywołanych zasad wynikał obowiązek zastosowania wobec skarżącej takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na niej obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Zatem, należy uznać, iż grzywna w celu przymuszenia została nałożona przez organ powiatowy zasadnie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że zasadnym jest egzekwowanie przedmiotowego obowiązku od skarżącej - jako inwestora samowoli budowlanej, zgodnie z oświadczeniem złożonym przez nią podczas oględzin działki nr [...], przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu [...]. oraz podmiotu faktycznie władającego nieruchomością jako jej dzierżawca. ZWINB wskazał również, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe badanie zasadności obowiązku nałożonego ostateczną decyzją organu administracyjnego, związanej prawomocnym rozstrzygnięciem sądu administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. K. W. podniosła zarzut niewystarczającego zbadania sprawy, w szczególności niewyjaśnienia, czy postanowienie o nałożeniu grzywny zostało skierowane do właściwej osoby. W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że nie jest właścicielką terenu, na którym znajduje się wiata, a jedynie dzierżawcą. Podniosła, że wiata została wybudowana zanim zawarła umowę dzierżawy, a zatem nie mogła być inwestorem. Protokół w którym wskazano, że była inwestorem podpisała nieświadomie, jako osoba obecna w trakcie oględzin działki nr [...]przy ul. [...]. Okoliczność ta nie była badana przez sąd ponieważ została przez nią ujawniona przez nią w później niż zakończyło się postępowanie sądowe w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono prawa, a podniesione w skardze zarzuty okazały się nietrafne. Skarżąca została zobowiązana do rozbiórki obiektu tymczasowego – wiaty konstrukcji drewnianej o rozpiętości 10,90 m x 13,90 m, ustawionej na wyodrębnionym terenie działki nr [...] przy ul. [...]. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest ostateczna. Skarżąca była wzywana przez organ powiatowy do wykonania obowiązku rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. W związku z faktem, iż obowiązek nie został wykonany organ wszczął postępowanie egzekucyjne i nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia. Rzeczą sądu było zatem zbadanie, czy zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego środka egzekucyjnego. Na podstawie art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), dalej "u.p.e.a." organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Organem egzekucyjnym jest, stosownie do art. 1a pkt 7 u.p.e.a. organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych w imieniu własnym decyzji i postanowień. Art. 119 § 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Celem zastosowania tego środka egzekucyjnego jest przymuszenie osoby zobowiązanej do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Środek ten powinien być zatem na tyle dolegliwy, aby osoba zobowiązana zastosowała się do żądania organu, przy czym grzywna w celu przymuszenia może być, o czym stanowi art. 121 § 1 u.p.e.a., nakładana wielokrotnie. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 813/11, W niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki obiektu – wiaty znajdującej się na działce oznaczonej numerem [...] przy ul. [...] wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie ulega również wątpliwości, że nie został on wykonany pomimo wezwania. W tych okolicznościach wszczęcie postępowania egzekucyjnego było uzasadnione. W ocenie sądu zasadnym było również zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. Organ stosując ten środek nie naruszył zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 7 § 2 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w przypadku orzeczenia rozbiórki grzywna w celu przymuszenia powinna być stosowana przed wykonaniem zastępczym, jako środek mniej uciążliwy dla osoby zobowiązanej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po393/14). Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, iż wykonanie zastępcze, o którym mowa w art. 127 u.p.e.a. następuje na koszt i ryzyko zobowiązanego. Zlecenie wykonania takich prac wyspecjalizowanej firmie w oczywisty sposób wiązałoby się z wyższymi kosztami. W konsekwencji nałożenie grzywny w celu przymuszenia, jest w tym przypadku środkiem zdecydowanie bardziej korzystnym dla skarżącej, bowiem w przypadku rozbiórki tak nieskomplikowanej konstrukcji jak wiata sposobem gospodarczym, poniosłaby mniejsze koszty, aniżeli w przypadku wykorzystania profesjonalnej firmy budowlanej. Również wysokość nałożonej grzywny, biorąc pod uwagę cel jaki ma spełnić jest w ocenie sądu adekwatna i mieści się w ramach zakreślonych art. 121 § 2 u.p.e.a. Sąd nie uznał za zasadne zarzutów skargi odnoszących się do błędnego określenia strony postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji nałożenia grzywny na niewłaściwą osobę. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że ocena zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia obejmuje również badanie, czy środek ten został zastosowany wobec prawidłowo określonej strony postępowania, a zatem wobec osoby, która jest zobowiązana do określonego zachowania, które to zachowanie (działanie, zaniechanie) organ chce wyegzekwować. Osobą zobowiązaną jest więc adresat decyzji nakładającej obowiązek określonego działania, który to obowiązek jest egzekwowany w niniejszym postępowaniu. Za punkt wyjścia zatem należało przyjąć istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek, który nie został wykonany. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż skarżąca została zobowiązana decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do dokonania rozbiórki obiektu tymczasowego – wiaty konstrukcji drewnianej o rozpiętości 10,90 m x 13,90 m, ustawionej na wyodrębnionym terenie działki nr [...] przy ul. [...], bez pozwolenia właściwego organu. Decyzja jest ostateczna, a więc i wykonalna, co oznacza, że może być egzekwowana w drodze egzekucji. Zaznaczyć należy, co słusznie zauważył również organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu egzekucyjnym merytoryczna zasadność nałożenia obowiązku, który jest egzekwowany nie jest badana. Zasadność nałożenia obowiązku rozbiórki w niniejszej sprawie była przedmiotem postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji badanej następnie przez organ odwoławczy i wojewódzki sąd administracyjny. W postępowaniu tym była również badana kwestia prawidłowego określenia strony postępowania. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest ostateczna. W tych okolicznościach zarzuty odnoszące się do niewłaściwego oznaczenia strony nie mogły być brane pod uwagę. Adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia mogła być tylko osoba, na którą nałożono obowiązek rozbiórki, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.