II SA/Sz 148/08

Dnia 2 lipca 2008 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 roku sprawy ze skargi A. J. , O. N. , M. i B. N. I. i K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nr [...], 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. J. , O. N. , M. i B. N. oraz I. i K. W. kwoty po [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia (...) znak (...), wydanym na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) oraz art. 104 Kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał właścicielom budynku mieszkalnego przy ul. (...) w : I W (lokal nr 1), O N (lokal nr 2), B i M N (lokal nr 3), A i S J (lokal nr 4) wykonanie przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami ekspertyzy, zawierającej inwentaryzację przewodów kominowych i określającej jakie usterki powinny zostać usunięte w stanie technicznym przedmiotowych kominów oraz podłączeń urządzeń obsługiwanych przez te kominy, i przedłożenie jej w terminie do dnia 15 lipca 2007 r. Powyższe postanowienie zostało wydane w postępowaniu wszczętym w wyniku zgłoszonych do organu nadzoru budowlanego skarg poszczególnych współwłaścicieli budynku, obwiniających się nawzajem winą za niewłaściwy stan przewodów kominowych W związku z niewykonaniem w w/w terminie wskazanego w powyższym postanowieniu obowiązku, w dniu (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do zobowiązanych upomnienie, wskazując, iż w przypadku nie przystąpienia do wykonania przedmiotowego obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W dniu 16 sierpnia 2007 właściciele lokali nr 1, 2 i 3, przedłożyli ekspertyzę wykonaną przez mistrza kominiarskiego W M. Ekspertyza nie obejmowała lokalu nr 4, albowiem właścicielka tego lokalu nie udostępniła go wykonującemu ekspertyzę. Uznając, iż zobowiązani nie wykonali nakazu wynikającego z ostatecznego postanowienia z dnia (...) PINB wszczął wobec nich postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu (...) tytuły wykonawcze a nadto postanowieniem, znak (...), wydanym na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 120 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), nałożył na I W, O N, B i M N oraz A i S J grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych z dnia (...), w wysokości (...) zł oraz obciążył ich kosztami egzekucyjnymi. Na postanowienie złożyli zażalenie zobowiązani – I W, O N, M N i A J, podnosząc: - I W – iż wyznaczony przez organ powiatowy termin na opracowanie ekspertyzy kominiarskiej był zbyt krótki a nałożenie grzywny na wszystkich zobowiązanych jest niezrozumiałe, gdyż lokatorzy mieszkań nr 1, 2 i 3 wywiązali się z nałożonego obowiązku; –MN - iż PINB winien przymusić tylko Panią J z uwagi na fakt, iż – jak wykazała przedłożona przez nich inwentaryzacja kominowa –pozostali właściciele mieszkań, mają prawidłowe przewody kominowe, Skarżący wnosi o umorzenie grzywny w stosunku do lokatorów, którzy wywiązali się z obowiązku i ponowne rozpatrzenie sprawy; - O N – iż lokale przy ul. (...) stanowią odrębną własność a opinii kominiarskiej nie dostarczyła tylko A J, właścicielka lokalu nr 4, na co żaden z pozostałych mieszkańców nie ma wpływu. Wniosła o uchylenie nałożonej grzywny i rozpatrzenie sprawy w sposób nie krzywdzący dla właścicieli lokali nr 1, 2, 3. - A J wniosła o całkowite uchylenie postanowienia i wszczęcie postępowania w celu doprowadzenia kominów i kanałów kominowych, dymnych, spalinowych i wentylacyjnych do stanu używalności. Zakwestionowała też inwentaryzację kominiarską sporządzoną przez Mistrza Kominiarskiego W M, przedłożonej przez właścicieli w lokali nr 1, 2 i 3 – jako niezgodną ze stanem faktycznym. Po rozpatrzeniu powyższych zażaleń Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kpa, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 18, 64a § 1 pkt 1, 119, art. 120 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w tym przypadku zastosowanie mają przepisy art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym właściwy organ egzekucyjny nakłada na zobowiązanego do spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego jednorazową grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Stosownie zaś do art. 29 § 1 cytowanej ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie organu II instancji, ustalona przez PINB wysokość grzywny jest prawidłowa i adekwatna do zakresu obowiązku nakazanego do wykonania. W myśl obowiązujących przepisów właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawność technicznej, Obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych dymnych, spalinowych i wentylacyjnych (art. 62 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego). Wszyscy współwłaściciele są obowiązani do działania zgodnie z w/w przepisami Prawa budowlanego i za zły stan obiektu odpowiadają solidarnie. Wszelkie wzajemnie roszczenia i spory pomiędzy właścicielami mieszkań w budynku z tytułu eksploatacji urządzeń wspólnych nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego i mogą być rozstrzygane jedynie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane jest zgodnie z obowiązującymi przepisami, a argumenty skarżących nie mają wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie. Powyższą decyzję zaskarżyli odrębnymi skargami wszyscy jej adresaci. Skargi M. i B. N, I. i K. W oraz O.N sprowadzają się do kwestionowania stanowiska PINB, iż nie wywiązali się oni z obowiązku dostarczenia wymaganych ekspertyz oraz sprzeciwie wobec nałożenia na nich wysokiej grzywny, gdyż ze swej strony zrobili oni wszystko, by wymagane przez organ ekspertyzy przedłożyć i takie – odnoszące się do ich lokali nr 1, 2, 3 – przedłożyli. Przedłożona przez nich ekspertyza nie obejmuje lokalu nr 4, albowiem właścicielka tego lokalu A. J nie udostępniła wykonującemu ekspertyzę swego lokalu, na co pozostali współwłaściciele nie mają wpływu, nie mogą się z nią porozumieć ani wymóc współpracy. A J w swej skardze zakwestionowała stanowisko organu egzekucyjnego, iż "zobowiązani nie wykonali nakazu wynikającego z ostatecznego postanowienia organu powiatowego, przedkładając inwentaryzację dotyczącą wyłącznie lokali nr 1, 2, 3, zatem częściową". Skarżąca przedłożyła bowiem PINB protokół kominiarski nr (...) z dnia (...) dotyczący przynależnych kominów i ich kanałów dla lokalu nr 4 – w dniu (...). PINB, wydając zaskarżone postanowienie z dnia (...) dysponował zatem nie tylko ekspertyzą dla lokali 1, 2, 3, ale również ekspertyzą dla lokalu nr 4, zatem wydając zaskarżoną decyzję z dnia (...). ZWINB miał do dyspozycji ekspertyzy dotyczące wszystkich lokali. Podniosła również, że ekspertyza dotycząca kominów dla lokali 1, 2, 3, dostarczona przez ich właścicieli – nie jest zgodna ze stanem faktycznym, zaś okoliczności, jakie podali w swych zażaleniach pozostali współwłaściciele budynku: O. N, B.M. N i I. W – nie mają nic wspólnego z prawdą, są wymyślone i mają na celu oczernić ją – właścicielkę lokalu nr 4. Kilkakrotnie pisała prośby do PINB, by ten sam przeprowadził kontrolę kominów i ich kanałów, za odpłatnością wszystkich współwłaścicieli. W dalszej części skargi skarżąca opisała istniejący konflikt między poszczególnymi współwłaścicielami budynku w przedmiocie przewodów kominowych. Podnosząc powyższe zarzuty wszyscy skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów spowodowanych wniesieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd połączył sprawy ze skarg I W, O N, B i M N, A i S J do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt P.p.s.a.). Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, iż wszystkie powyższe skargi należy uwzględnić, choć z innych względów niż podniesione i sprecyzowane w poszczególnych skargach Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej zwanej ustawą egzekucyjną), jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż postępowanie egzekucyjne powinno być prowadzone z uwzględnieniem zasad określonych m.in. w art. 7, 8 i 12 Kpa tj. winny uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ administracji powinien posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Natomiast zgodnie z art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a wśród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (zobowiązanych). Jak wynika z akt sprawy i treści skargi, postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku prowadzone było przez organ nadzoru budowlanego w związku ze zgłoszonymi do niego skargami poszczególnych współwłaścicieli budynku w zakresie niewłaściwego funkcjonowania przewodów kominowych. Mimo, iż współwłaściciele zobowiązani są do wspólnego działania i odpowiedzialności za stan techniczny budynku – w rzeczywistości istnieje między nimi, (a ściślej między właścicielami mieszkań nr 1, 2 i 3 a właścicielką mieszkania nr 4) ostry konflikt, uniemożliwiający wspólne działanie, do którego zobowiązywał ich organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 26 czerwca 2007 r. Zarzuty te zresztą okazały się nietrafne. W świetle art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wszyscy współwłaściciele obiektu budowlanego odpowiedzialni są solidarnie za jego stan techniczny. Dlatego organ nadzoru budowlanego nałożył na nich obowiązek, który winni byli wykonać solidarnie, przedstawiając organowi nadzoru budowlanego jednolitą ekspertyzę budowlaną, wydaną bezstronnie przez osobę uprawniona po całościowym, a nie fragmentarycznym zbadaniu przewodów kominowych. Organ zasadnie zatem uznał, że przedłożone mu przez właścicieli lokali 1, 2, i 3 oraz właścicielkę lokalu nr 4 opinie kominiarskie mają charakter fragmentaryczny i nie stanowią wykonania nałożonego postanowieniem z dnia (...) obowiązku. O uchyleniu zaskarżonego postanowienia zadecydowały inne względy. Przedmiotem obowiązku określonego w tytułach wykonawczych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia było wykonanie – dla całego budynku przy ul. (...) w S jednej ekspertyzy, zawierającej inwentaryzację przewodów kominowych i określającej jakie usterki powinny być usunięte w stanie technicznym przedmiotowych kominów oraz podłączeń urządzeń obsługiwanych przez te kominy, wykonanej przez osobę legitymująca się odpowiednimi uprawnieniami. Był to zatem obowiązek o charakterze niepieniężnym. W postępowaniu tym organ egzekucyjny mógł zastosować jeden ze środków wskazanych w art. 1a pkt 12 lit. b, a w szczególności zastosować grzywnę w celu przymuszenia (co zastosowano w niniejszej sprawie) bądź wykonanie zastępcze, które polega na zleceniu wykonania czynności innej osobie na koszt zobowiązanego (art. 127 ustawy egzekucyjnej). Kierując się wynikającą z art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej zasadą wyboru środka mniej uciążliwego, organ egzekucyjny winien był w tym wypadku, gdzie mamy do czynienia z kilkoma zobowiązanymi, a do tego skonfliktowanymi i o sprzecznych interesach rozważyć, który z w/w środków byłby mniej uciążliwy dla zobowiązanych oraz bezpośrednio prowadził do wykonania nałożonego obowiązku. Wydaje się, że w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. istniejącego wieloletniego konfliktu między współwłaścicielami budynku, w zakresie utrzymania go we właściwym stanie technicznym, sporów i spraw sądowych oraz różnych, znanych organowi egzekucyjnemu postępowań administracyjnych, skuteczniejszym i właściwszym w świetle w/w przepisów ustawy egzekucyjnej byłby środek w postaci wykonania zastępczego. Z tych względów uznać należało, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów ustawy egzekucyjnej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającego je postanowienie organu I instancji. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 153 P.p.s.a. zaś o zwrocie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 P.p.s.a.