II SA/Sz 1485/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych oddala skargę. W dniu 11 sierpnia 2015 r. do Starosty P. wpłynęło zgłoszenie Spółki A w przedmiocie zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych polegających na rozbiórce pięciu zespołów murowanych parterowych garaży, o wysokości ok. 3m oraz demontażu obiektów budowlanych – garaży niepołączonych trwale z gruntem (tzw. blaszaków) w ilości 18 sztuk, na terenie działki nr [..] położonej w P., gmina K. Decyzją wydaną w dniu [...] r., nr [...] w oparciu o przepis art. 82 ust. 1 i ust. 2, art. 30 ust. 5 w związku z art. 3 pkt 7 , art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) Starosta P. wniósł sprzeciw wobec zamiaru przeprowadzenia opisanych robót budowlanych. Zdaniem organu zamiar przeprowadzenia wskazanych w zgłoszeniu robót budowlanych polegających na rozbiórce ww. garaży zrealizowanych na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] r., [...] wydanej na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...], co najmniej do czasu rozstrzygnięcia przez Prokuraturę Rejonową zawiadomienia o możliwości popełnienia przez SM [..] przestępstwa z art. 286 § 1 Kodeksu karnego na szkodę użytkowników garaży, może potencjalnie naruszać przepisy prawa. Ponadto, odnosząc się do zawartego w zgłoszeniu Spółki stwierdzenia, że obiekt stanowi samowolę budowlaną i stwarza zagrożenie życia i zdrowia okolicznych mieszkańców, Starosta podniósł, że kwestia uznania obiektu za samowolę budowlaną należy do właściwości organów nadzoru budowlanego i winna być prowadzona w przewidzianym dla tych spraw trybie. Natomiast zgromadzone dowody, wbrew treści zgłoszenia, wskazują na możliwość korzystania z części garaży zgodnie z ich przeznaczeniem. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A nie zgodziła się z dokonaną przez organ kwalifikacją przepisu art. 286 § 1 Kodeksu karnego jako innego przepisu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, wywodząc, że nie jest to przepis, który wprowadza ograniczenia odnośnie możliwości prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych, w tym rozbiórkowych. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] r., [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie ww. sprzeciwu w części dotyczącej rozbiórki garaży w czterech zespołach budynków garażowych murowanych oraz demontażu zespołu budynków garażowych blaszanych, w których znajdują się garaże oznaczone numerami od [...] do [..] oraz od [...] do [...] i od [...] do [...] (zgodnie z oznaczeniami inwestora), natomiast w części dotyczącej rozbiórki zespołu garaży, w których znajdują się garaże o numerach [..], [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli – niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską – o wysokości poniżej 8m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości. Inwestor zamierza przeprowadzić roboty budowlane polegające na rozbiórce pięciu zespołów murowanych parterowych garaży, krytych dachem jednospadowym, o wysokości ok. 3 m oraz demontażu obiektów budowlanych – garaży niepołączonych trwale z gruntem, tzw. blaszaków, w ilości 18 sztuk. Budynki oznaczone numerami od [...] do [...] oraz od [...] do [...] i od [...] do [...] objęte zamiarem rozbiórki znajdują się w odległości większej niż połowa wysokości rozbieranych budynków od granic działek sąsiednich. Wysokość budynków nie przekracza 3m, nie są one wpisane do rejestru zabytków i nie są objęte ochroną konserwatorską, co oznacza, że przeprowadzenie ww. robót budowlanych, dotyczących rzeczonych budynków, zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił, że zgodnie z wymogiem zawartym w art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych do Starosty P. oraz określił ich rodzaj, zakres i sposób wykonywania. Ponadto do zgłoszenia dołączył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do zgłoszonego przez Starostę P. sprzeciwu, Wojewoda stanął na stanowisku, że powołany przepis art. 286 § 1 Kodeksu karnego nie stanowi innego przepisu w rozumieniu dyspozycji art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ przy ocenie zgodności robót budowlanych z przepisami prawa, przepisy prawa karnego nie mają zastosowania. Inne przepisy, o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 powołanej ustawy to np. przepisy gruntów rolnych i leśnych, przepisy o ochronie i opiece nad zabytkami. Podniesione przez organ I instancji kwestie dotyczące władania działką, na której mają być prowadzone roboty budowlane, w ogóle nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy. Zadaniem organu administracji budowlanej przyjmującego zgłoszenie rozbiórki obiektu jest ocena czy roboty te są zgodne z przepisami planu miejscowego, podlegają procedurze zgłoszenia i czy nie naruszają powołanych przepisów. Bez znaczenia pozostaje również fakt na jaki podmiot prawny wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę obiektów budowlanych, a jaki podmiot zgłasza ich rozbiórkę, organ nie bada też, czy zostało zgłoszone użytkowanie obiektów objętych rozbiórką. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje także sposób wyodrębnienia działki nr [...]. Organ zaznaczył, że uchylenie decyzji o sprzeciwie i umorzenie postępowania organu I instancji oznacza możliwość przystąpienia do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych, które należy przeprowadzić zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W odniesieniu do zespołu garaży od numerów [..] do [...] graniczącego z działką nr [...], na której również są budynki garażowe, organ wskazał, iż działka ta jest własnością SM [...], jednakże odległość planowanych do rozbiórki garaży o numerach: [...] jest mniejsza niż połowa wysokości rozbieranych garaży (1,5m przy wysokości garaży 3m) od granicy działki nr [...]. Zgłoszone do rozbiórki obiekty nie są budynkami zwolnionymi z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie są one obiektami wolnostojącymi, ponadto liczba garaży przypadająca na każde 500m2 jest większa niż jeden. Zatem rozbiórka garaży o podanych numerach nie podlega procedurze zgłoszenia z art. 31 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego, co skutkowało utrzymaniem w mocy tej części decyzji organu I instancji. Końcowo organ wskazał, że zgłoszenie inwestora nie dotyczy działki nr [...], która jest własnością SM [...] i na której są posadowione garaże o numerach [...] zatem podjęte rozstrzygnięcia ich nie dotyczą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. D. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody zarzucił jej naruszenie: - art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz pobieżną analizę zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym niedokładne i niezupełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że garaże na działkach nr [...] oraz [...] należą do dwóch różnych podmiotów, tj. działka nr [...] do SM [...], a działka nr [...] do Spółki A, podczas, gdy 1 lipca 2015 r. obie działki zostały sprzedane Spółkę A., - art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię oraz uznanie, że art. 286 § 1 K.k. nie jest przepisem w rozumieniu "inny przepis prawa", ponieważ kwestie dotyczące władania działką, na której miały być dokonane roboty budowlane mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w tej sytuacji zostaną pokrzywdzone inne osoby, w tym skarżący, który uprzednio nabył udział w nieruchomości "garaż", którego roboty budowlane miałyby dotyczyć, co będzie miało wpływ na bezpieczeństwo i jego mienie, - art. 7, 8, 9 K.p.a. poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób naruszający podstawowe prawa przysługujące stronie. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem jednego z garaży podlegających rozbiórce. Działki nr [...] utworzono z podziału geodezyjnego działki [...] i stanowią one jednolitą całość zabudowy garażami murowanymi i tzw. blaszakami, zgodnie z projektami, planem zagospodarowania przestrzennego i pozwoleniem na budowę wydanym na rzecz SM [..]. W dniu 29 stycznia 1997 r. SM przedstawiła mieszkańcom ofertę zawierania umów i zakupu gruntu pod budowę garaży, następnie SM zawierała z mieszkańcami umowy w sprawie przydziału własnościowego prawa do garażu. W dniu 1 lipca 2015 r. SM [...] sprzedała działkę nr [...] wraz z garażami Spółce A, wobec czego stwierdzenie przez Wojewodę w decyzji, że właścicielem działki nr [...] jest SM [...] jest niezgodne z prawda i stanem faktycznym. Prokuratura Rejonowa aktualnie prowadzi postępowanie w związku z podejrzeniem popełnienia przez zarząd SM [...] przestępstwa na szkodę właścicieli garaży z art. 286 § 1 K.k., sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Dodatkowo organ wyjaśnił, że skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny do działki nr [...] objętej zgłoszeniem robót rozbiórkowych oraz do działki sąsiedniej nr [...]. Skarżona decyzja została mu doręczona dlatego, że została mu doręczona decyzja organu I instancji. Odnosząc się do kwestii własności działek, organ wskazał, że zgłoszenie inwestora obejmowało działkę nr [...] i nie dotyczyło działki sąsiedniej nr [...]. Spółka A w dniu 17 listopada 2016 r. złożyła pismo procesowe, w którym wnosząc o oddalenie skargi, w całości podzieliła stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, bowiem skarżący nie posiada legitymacji do jej wniesienia. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. – uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zasadniczo mają podmioty, które miały interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, a więc miały interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. bądź wynikający z przepisów szczególnych. Przyjmuje się również, że legitymację do wniesienia skargi mają również adresaci decyzji administracyjnej, którzy nie mają takiego interesu. (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2007r., II FSK 1337/06). Przez interes prawny (w postępowaniu sądowoadministracyjnym i administracyjnym) rozumie się taki związek pomiędzy obowiązującą normą prawną (która może wynikać z każdej gałęzi prawa) a sytuacją faktyczną podmiotu, że zastosowanie tej normy poprzez wydanie decyzji administracyjnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Badając legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że P. D. nie posiadał interesu prawnego w powyższym znaczeniu – ani w postępowaniu administracyjnym ani obecnie przed sądem administracyjnym, albowiem ani do gruntu, ani do posadowionych na nim garaży nie posiada tytułu prawnego. W postępowaniu zgłoszeniowym (przed organem I instancji) stronami postępowania są wyłącznie inwestor (dokonujący zgłoszenia) i organ. Żaden podmiot, oprócz inwestora, nie może dochodzić swoich praw w postępowaniu prowadzonym na podstawie zgłoszenia robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013r., II OSK 2379/11). Postępowanie zgłoszeniowe nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, w szczególności nie biorą w nim udziału właściciele nieruchomości sąsiednich (por. wyrok WSA z dnia 15 grudnia 2011r., II SA/Rz 384/11). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011r., Kp 7/09 – "z uwagi na charakter prawny zgłoszenia, poziom ochrony prawnej osób trzecich, które nie są nawet o nim powiadamiane, jest w przypadku tej instytucji zdecydowanie niższy niż w sytuacji stosowania konstrukcji prawnych zorientowanych na uzyskanie rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w postaci decyzji administracyjnej". Wobec szczególnej regulacji instytucji sprzeciwu zawartej w ustawie - Prawo budowlane, nie ma w sprawie, której przedmiotem jest wydanie decyzji o sprzeciwie, możliwości uznania, że poza inwestorem w wydaniu tej decyzji udział powinny mieć także inne podmioty poza inwestorem. Przyjęcie, że te inne osoby mają interes w sprawie i należy zapewnić im udział w postępowaniu wymagałoby w szczególności zachowania odpowiednich procedur umożliwiających im wzięcie udziału w postępowaniu, takich jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania, umożliwienie zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji itd. Wyjątkowa, wynikająca ze specyfiki instytucji sprzeciwu od zgłoszenia wykonania robót budowlanych sytuacja, a przede wszystkim niezwykle krótki termin do wniesienia sprzeciwu liczony od daty zgłoszenia, wskazuje na to, że brak jest podstaw do tego, aby zaakceptować pogląd, iż poza inwestorem w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie stronami są inne jeszcze podmioty. Za wnioskiem tym przemawia również to, że realizacja inwestycji na podstawie zgłoszenia ograniczona została wyłącznie do przypadków mniejszej wagi. Przyjąć zatem należy, że inwestycje, które mogą być realizowane w tym trybie mają taki charakter, że nie wpływają na prawa i obowiązki podmiotów innych niż inwestor. W świetle powyższego przed organem I instancji w postępowaniu zgłoszeniowym może występować wyłącznie podmiot dokonujący zgłoszenia (inwestor), dlatego bezspornie na tym etapie skarżący P. D. nie posiadał przymiotu strony tego postępowania. Również na kolejnym etapie – przed organem odwoławczym, przed którym należy stosować już przepisy K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011r., II OSK 173/11) skarżący nie posiadał interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika bowiem z akt sprawy to Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" była użytkownikiem wieczystym działek nr [...] położonych w obrębie ew. P., gm. K., na których wybudowano kompleks garaży,. Na nabywców przedmiotowych garaży ani osób, które za zgodą Spółdzielni garaż za własny koszt wybudowały, (w tym skarżącego) nie przeniesiono własności gruntu pod garażami, ani nie ustanowiono prawnie skutecznego spółdzielczego własnościowego prawa do garażu, a w dniu 1 lipca 2015 r. SM [...] zbyła ww. działkę na rzecz Spółki A. Skarżący nie ma żadnych praw ani do garażu ani do gruntu pod garażem Powyższe oznacza, że skarżący nie może sprzeciwić się prawnie skutecznie woli podjętej przez podmiot zgłaszający zamiar robót rozbiórkowych, któremu przysługuje tytuł prawny do dysponowania terenem na cele budowlane. Wykonanie tych robót wpływa zatem jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną skarżącego, świadczy więc tylko o jego interesie faktycznym, a nie interesie prawnym, uzasadniającym udział w postępowaniu administracyjnym i następnie sądowoadministracyjnym. Z tych względów stwierdzić należy, że skarżący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (mimo, że organy doręczyły mu wydane rozstrzygnięcia) i nie posiada on również legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wobec powyższego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.