II SA/Sz 1485/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 28 kwietnia 2016 r. Nr VIII/71/2011 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Drawsko Pomorskie p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu A. Z. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] złotych. W dniu 28 kwietnia 2011 r. Rada Miejska w Drawsku Pomorskim podjęła, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwałę nr VIII/71/2011 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Drawsko Pomorskie. Pismem z dnia 13 grudnia 2016 r. A. Z., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powyższą uchwałę w zakresie § 13 uchwały przewidującego zmianę przeznaczenia terenu rolniczego na teren rolniczy z dopuszczeniem lokalizacji farm wiatrowych, zarzucając naruszenie: art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 144 K.c., art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że dopuszczenie elektrowni wiatrowych na terenie bezpośrednio przylegającym do działki [...] położonej przy ul. [...] w D. P., której jest właścicielem, narusza jego interes prawny. Wyjaśnił, że stosownie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego naruszony interes prawny powinien być aktualny, realny i osobisty co zostało spełnione, gdyż: - do naruszenia doszło [...] w wyniku wydania postanowienia przez Starostę D. (tj. odmawiającego J. i A. Z. dopuszczenia do udziału w postępowania jako strony w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę "[...]" na terenie działek nr [...] odr. G.- przypisek Sądu), zaś inwestycja dotycząca sąsiadujących działek jest na etapie uzyskiwania końcowych pozwoleń, - przedstawione postanowienie uniemożliwia wpłynięcie na posadowienie elektrowni wiatrowych na jakimkolwiek etapie postępowania inwestycyjnego, realnie oddziałując na możliwość wzięcia udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, co potwierdza powołane, niezaskarżalne, postanowienie organu budowlanego, - immisje rozchodzące się falowo - takie jak m.in. dźwięk, będą oddziaływać na wszystkie działki sąsiadujące z działkami, na których posadowiono elektrownie wiatrowe. Dalej podkreślił, że procedura planowania przestrzennego ma przede wszystkim prowadzić do właściwego, szerokiego udziału społeczności lokalnej, ale także do zapewnienia odpowiedniego wykorzystania nieruchomości i pewności co do przeznaczenia działek sąsiednich. Szerokie oddziaływanie jednej nieruchomości na drugą narusza uprawnienia właścicielskie przewidziane w art. 140 K.c., co potwierdza istnienie prawem chronionego interesu prawnego. Zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego postawił także pod znakiem zapytania sensowność realizacji zabudowy siedliskowej, ponieważ oddziaływanie na zdrowie ludzi elektrowni wiatrowych jest znaczne, zaś działka [...] jest zabudowana. Zaskarżona uchwała bezpośrednio oddziałuje na jego prawa, skoro zabrania brać udziału jako stronie w postępowaniu budowlanym dotyczącym działki sąsiadującej oraz ogranicza możliwość korzystania z działki do celów zabudowy ze względu na szkodliwy wpływ planowanej infrastruktury. Wprawdzie działka [...] nie została objęta zmianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to niewątpliwym jest, zdaniem strony, że takie oddziaływanie występuje, ma wpływ na ww. nieruchomość, co powinno być z kolei podstawą przyznania legitymacji do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji i złożenia niniejszej skargi. Nadto strona podniosła, że zrealizowanie inwestycji w postaci farmy wiatrowej w odległości [...] metrów od jej działki wpłynie na możliwość i sposób zagospodarowania działki także z uwagi na występujące immisje. Z badań nad oddziaływaniem farm wiatrowych na zdrowie i życie ludzi wynika, że nieruchomość pozostaje w takiej bliskości farm, że inwestycja realnie naraża na utratę zdrowia. Oddziaływanie następuje przez generowanie hałasu, czy wytwarzanie pola elektromagnetycznego. Może też mieć miejsce w sytuacjach nieprzewidzianych, nietypowych jak np. urwanie śmigieł, pożaru turbiny, migotania cienia, przewróceni się obiektu czy rozrzucania kawałków lodu. Bezsprzecznie spadnie też wartość nieruchomości i możliwość jej zbycia, co oznacza, że uchwała kształtuje sytuację prawną strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że strona nie wykazała naruszenia interesu prawnego spowodowanego kwestionowaną uchwałą i nie doszło do zarzucanego skargą uchybienia. W dniu 6 lipca 2017 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, do którego to pisma załączono mapę geodezyjną przygotowaną przez geodetę na okoliczność położenia elektrowni wiatrowej i jej odległości do działki strony skarżącej. W piśmie tym wskazano, że załączona mapa potwierdza, że odległość planowanej inwestycji od działki A. Z. wynosi [...] metrów, zaś do zabudowań odległość ta wynosi [...] metrów. Z kolei w piśmie z dnia 2 października 2017 r. pełnomocnik strony zarzucił uchwale sprzeczność ze studium zagospodarowania przestrzennego, naruszenie przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w przygotowaniu i wprowadzeniu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak i pominięcie interesu prywatnego w toku tych zmian. Podniósł, że zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego powoduje, że w bezpośredniej bliskości działki strony może być zlokalizowana i jest przewidziana do postawienia elektrownia wiatrowa. Odziaływanie takiej elektrowni jest oczywiste o czym oświadczy chociażby przyjęcie stosownych regulacji prawnych określających odległość siłowni od osad ludzkich w ustawie z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z badań oddziaływania farm wiatrowych na zdrowie i życie ludzi wynika, że nieruchomość pozostaje w takiej bliskości farmy, ze inwestycja realnie naraża skarżącego na utratę zdrowia. Oddziaływanie następuje poprzez generowanie hałasu oraz wytwarzanie pola elektromagnetycznego. Wpływ na otoczenie może nastąpić też w sytuacjach zdarzeń nieprzewidywalnych, tj. urwanie śmigieł, pożar turbiny, migotania cienia, przewrócenia się słupa turbiny czy rozrzucania kawałków lodu. Poza tym przedstawione przez skarżącego postanowienie Starosty D. dowodzi także, że bezpośredni interes strony mający umocowanie w ustawie Prawo budowlane, został naruszony poprzez odmowę udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. pełnomocnik podtrzymując wnioski i twierdzenia zawarte w skardze, wskazał, że mieszkańcy nie mieli wiadomości o przystąpieniu do zmiany planu i nie uczestniczyli w procedurze zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), który w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, zaś o skuteczności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes prawny musi być własny, bezpośredni, realny, konkretny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy rzecz ujmując należy wykazać, że wskutek podjęcia skarżonej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Analiza treści skargi prowadzi do wniosku, że skarżący źródło swojego interesu prawnego wywodzi z przysługującego jemu prawa własności do działki nr [...] położonej przy ul. [...] w D. P., znajdującej się w sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżonym planem, zaś naruszenia interesu prawnego upatruje w negatywnym, jego zdaniem, wpływie uchwały na przysługujące mu uprawnienia do wykonywania praw własnościowych związanych z ww. nieruchomością. W świetle analizy akt administracyjnych sprawy nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że działka skarżącego znajduje się poza terenem, dla którego został uchwalony ww. plan przewidujący lokalizację farmy elektrowni wiatrowych, a uchwała objętą skargą nie prowadzi do odjęcia czy ograniczenia prawa własności. Żaden z przepisów uchwały nie wprowadza względem działki strony jakichkolwiek nakazów czy zakazów, w tym zakazu zabudowy jak i nie zmienia przeznaczenia tych gruntów. Tym samym nie sposób uznać, aby uchwała ingerowała w sposób wykonywania przysługującego stronie prawa własności do działki nr [...] i negatywnie wpływała ma sposób jej zagospodarowania. Brak jest także podstaw do przyjęcia, aby postanowienia planu naruszały interes prawny skarżącego z powodu zaplanowania elektrowni wiatrowych w odległości, jak to sam określił skarżący ok. [...] m od granicy jego działki. Taka odległość elektrowni wiatrowych, w świetle materiału planistycznego, nie prowadzi do negatywnego oddziaływania na działkę nr [...], a przeciwne twierdzenia skarżącego opierają się wyłącznie na jego subiektywnym przekonaniu o istnieniu niedozwolonych immisji. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy "Prognozy oddziaływania na środowisko realizacji ustaleń zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – teren [...]" wynika, że realizacja założeń projektowanej zmiany miejscowego planu nie będzie skutkowała negatywnym oddziaływaniem na analizowane elementy środowiska i ludzi. Co prawda w wyniku funkcjonowania planowanej funkcji emitowany będzie hałas oraz fale elektromagnetyczne, ale o niewielkim natężeniu. W szczególności nie wystąpi emisja zanieczyszczeń w postaci hałasu i promieniowania elektromagnetycznego o poziomach większych niż dopuszczalne. Elektrownie nie wytwarzają dźwięku o dużym natężeniu, a problem dotyczy raczej monotonności dźwięku i jego długotrwałego oddziaływania na psychikę człowieka. W odległości 250 m od wieży wiatraka (o mocy 2 MW i wysokości 150 m) notuje się hałas ok. 45 dB, a według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) dopuszczalny długookresowy średni poziom dźwięku A w dB w miejscach będących stałymi siedzibami ludzkimi (tereny zabudowy zagrodowej) w dzień wynosi 55 dB, natomiast w nocy – 45 dB. Z kolei w przypadku infradźwięków (hałas o niskiej częstotliwości niesłyszalny przez człowieka stanowiący tło dla głównego hałasu) przyjmuje się szkodliwe ich oddziaływanie na zasadzie długotrwałego występowania przy poziomach hałasu powyżej 80-100 dB, a taki poziom hałasu występuje jedynie przy samym generatorze siłowni wiatrowej. Natomiast promieniowanie elektromagnetyczne związane jest z pracą generatorów i nie ma bezpośredniego wpływu na środowisko oraz zdrowie ludzi. Mając na uwadze powyższe autor prognozy wskazał, że w odniesieniu do nowo wyznaczonej funkcji w projektowanej zmianie miejscowego planu umożliwiającej zlokalizowanie parków elektrowni wiatrowych, proponuje się dla minimalizacji negatywnego potencjalnego oddziaływania na warunki i życie człowieka wprowadzenia 200 metrowych stref bezwzględnego zakazu lokalizacji wież elektrowni wiatrowych od jednostek osadniczych. W zaskarżonej uchwale wyznaczono dla projektowanych elektrowni wiatrowych nieprzekraczalne linie zabudowy, dla których to w stosunku do granic działki skarżącego zachowano wskazaną w prognozie odległość. Odległość ta bowiem wynosi (przy uwzględnieniu skali mapy) od [...] do ok. [...] metrów, a więc jest zdecydowanie większa niż odległość minimalna wskazana w prognozie, co oznacza, że zachowane zostały normy ochrony przewidziane przepisami prawa, a w szczególności wynikające z ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. Podkreśla przy tym wymaga, że na dzień podjęcia uchwały nie była normowania w prawie powszechnie obowiązującym odległość elektrowni wiatrowych od siedzib ludzkich pod względem ich wpływu na zdrowie i bezpieczeństwo ludzi takich czynników jak: efekt migotania cienia, promieniowanie elektromagnetyczne, odrywanie się kawałków lodu z turbin wiatrowych, pożar turbiny, czy innych hipotetycznych, niebezpiecznych zdarzeń. Jak już wyżej zaznaczono, naruszenie interesu prawnego musi wiązać się z naruszeniem konkretnej normy prawnej, z której wynikają dla skarżącego określone prawa lub obowiązek, a tymczasem takiej normy skarżący nie wskazał. Co istotne argumentacja skargi odnosząca się do postanowienia Starosty D., w którym uniemożliwiono skarżącemu wzięcie udziału jako stronie w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych [...] pozostają bez znaczenia dla oceny uprawnienia do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim. Należy bowiem odróżnić kwestię dopuszczenia do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego w następstwie podjętej uchwały, od możliwości skutecznego zaskarżenia takiej uchwały. Każde z tych zagadnień dotyczy innej sytuacji procesowej i normowane jest przez różne akty prawne. Z kolei argument o obniżeniu wartości działki skarżącego świadczy co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego. Z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, ale także Sąd nie stwierdził, aby postanowienia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerowały bezpośrednio w sposób wykonywania przysługującego stronie prawa własności do działki położonej poza obszarem planu, czy też powodowały uciążliwości czy zakłócenia w korzystaniu z tej nieruchomości. W związku z tym podnoszona przez skarżącego kwestia naruszenia procedury uchwalania planu i jego sprzeczności z postanowieniami studium nie mogła być przez Sąd oceniona, a to z tego względu, iż dopiero uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę i stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. orzekł o zwrocie wpisu.