II SA/Sz 1486/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Darłowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 października 2013 r. nr NK-3.4131.561.2013.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. Ratowników Morskich w Dąbkach oddala skargę. Zarządzeniem z dnia [...], działając na podstawie na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), Wójt Gminy powierzył A.S. z dniem [...] r. pełnienie obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej do dnia [...] r. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 października 2013 r., nr NK-3.4131.561.2013.KD, stwierdził nieważność wskazanego wyżej zarządzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że Wójt wydał przedmiotowe zarządzenie z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda zauważył, że wskutek podjęcia przez Radę Gminy Darłowo uchwały nr XXXI/281/2013 z dnia 5 kwietnia 2013 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół Nr 3 w Dąbkach, od dnia 1 września 2013 r. rozpoczęły funkcjonowanie dwie odrębne placówki szkolne, tj. Szkoła Podstawowa im. Ratowników Morskich w Dąbkach oraz Gimnazjum nr 3 im. Ratowników Morskich w Dąbkach. W związku z powyższym zaistniała konieczność zatrudnienia dyrektorów tych szkół. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Organ podkreślił, że w Szkole Podstawowej nie zostało utworzone stanowisko wicedyrektora, wobec czego powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora mogło nastąpić wyłącznie na rzecz nauczyciela tej placówki oświatowej. Organ nadzorczy powołując się na ustalenia postępowania wyjaśniającego zauważył, że A.S. w chwili powierzenia jej pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej, tj. w dniu [..] r. nie była nauczycielem tej placówki oświatowej. Zdaniem Wojewody, podpisanie w tym samym dniu ([...] r.) przez A.S. dokumentu – "umowa o pracę" ze sobą, jako osobą pełniącą obowiązki dyrektora szkoły oznacza, że podpisanie tego dokumentu nastąpiło później aniżeli powołanie osoby pełniącej obowiązki dyrektora. Najpierw bowiem nastąpiło powołanie pełniącego obowiązki dyrektora, a dopiero później podpisanie umowy o pracę z tą osobą jako nauczycielem. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że w umowie zawarto zapis o zatrudnieniu A.S. od dnia [...] r., gdyż w tym dniu nie było osoby władnej do złożenia w imieniu pracodawcy oświadczenia o zatrudnieniu na stanowisko nauczyciela – nie było dyrektora tej placówki, ani też osoby powołanej do pełnienia takich obowiązków. Z powyższych względów Wojewoda uznał, że stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej, było konieczne i w pełni uzasadnione. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 października 2013 r., nr NK3.4131.561.2013.KD, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi, na okoliczność nawiązania stosunku pracy z A.S. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez uznanie, że w dniu [...] r. A.S. nie była zatrudniona w Szkole Podstawowej, - art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wykroczenie przez Wojewodę poza swoje ustawowe kompetencje w zakresie oceny stosunku pracy istniejącego pomiędzy A.S., a Szkołą Podstawową. W uzasadnieniu skargi, Wójt Gminy podał, że nawiązanie przez A.S. umowy o pracę nie naruszało obowiązujących przepisów prawa, ani nie stanowiło obejścia prawa. Powierzenie stanowiska dyrektora placówki w drodze konkursu nie było zasadne, z uwagi na wyznaczoną na dzień [...] r. rozprawę sądową w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej i Gimnazjum. W przypadku niekorzystnych rozstrzygnięć, postępowania konkursowe okazałyby się bezprzedmiotowe, co naraziłoby gminę na nieuzasadnione koszty związane z ich przeprowadzeniem. Wójt wyjaśnił, że nikt z nauczycieli Zespołu Szkół, nie wyłączając dyrektora Zespołu Szkół, nie zgodził się na przyjęcie funkcji dyrektora nowych placówek. Skarżący zaś zobowiązany był do zorganizowania szkół przed nowym rokiem szkolnym. Zdaniem Wójta, Wojewoda nie uwzględnił faktu, że A.S. wykonywała obowiązki nauczyciela szkoły w dniu [...] r. W świetle obowiązujących przepisów Wojewoda, wbrew przedłożonym dokumentom i niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustalił, że nie doszło do zawarcia umowy o pracę. W tym zakresie Wojewoda wykroczył poza swoje kompetencje, gdyż nie jest organem właściwym do rozstrzygania spraw z zakresu prawa pracy i nie może w te kwestie ingerować. Na poparcie swoich twierdzeń, Wójt Gminy dołączył do skargi kopie następujących dokumentów: - Zarządzenie własne z dnia [...] o potwierdzeniu udzielenia pełnomocnictwa A.S., jako pełniącej obowiązki Dyrektora Szkoły Podstawowej, do dokonania czynności prawnej z "samym sobą," w związku z zawarciem umowy o pracę jako nauczycielem szkoły, - Pismo Wójta Gminy z dnia [...] r. informujące Wojewodę o przyczynach nie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej oraz na stanowisko dyrektora Gimnazjum, - Pismo Wójta Gminy z dnia [...] r. do Kuratora Oświaty wskazujące osoby, którym Wójt powierzył sprawowanie od dnia [...] r. p.o. dyrektora placówek szkolnych w [...], które są nauczycielami tych placówek od dnia [...] r., - Notatkę inspektora oświaty z dnia [...] r. w sprawie przygotowania obiektu szkolnego w [...] do roku szkolnego 2013/2014, - Wniosek A.S. z dnia [...] r. o wypłatę wynagrodzenia za wykonaną w dniu [...] r. pracę w placówce szkolnej w [...]. Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wraz z pismem procesowym z dnia [...] r. podtrzymującym skargę Wójt Gminy przesłał do Sądu następujące dokumenty, wnioskując o ich dopuszczenie jako dowodów w sprawie: - Pismo A.S. z dnia [...] r. w sprawie podpisania porozumienia w dniu [...] r. na okoliczność zatrudnienia jako nauczyciela w Szkole Podstawowej, - Porozumienie spisane w dniu [...] r. na okoliczność zatrudnienia A.S., na stanowisku nauczyciel edukacji wczesnoszkolnej, pełny etat na czas nieokreślony z dniem [...] r., które w imieniu pracodawcy podpisał zastępca dyrektora Zespołu Szkół K.G., - Oświadczenie A.S. z dnia [...] r. o gotowości do pracy na stanowisku nauczyciela edukacji wczesnoszkolnej w Szkole Podstawowej, - pismo Wójta Gminy z dnia [...] r. wyznaczające K.G. do zastępowania w obowiązkach dyrektora Zespołu Szkół– W.G., na czas zawieszenia dotychczasowego dyrektora, najdłużej do dnia [...] r. Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r., Wójt Gminy F.K. podtrzymał skargę i wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Kuratora Oświaty z dnia [...] r. oraz pisma Wojewody z dnia [...] r. na okoliczność wskazującą na nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli przez Kuratorium Oświaty w Zespole Szkół w [...]. Pełnomocnik organu wniósł o przeprowadzenie dowodu z umowy o pracę z dnia [...] r., zawartej na czas nieokreślony pomiędzy pełniącą obowiązki dyrektora A.K., a nią samą oraz pisma Kuratora Oświaty z dnia [...] r. kierowanego do Dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli, pism Kuratora Oświaty z dnia [...]r. Na rozprawie Sąd postanowił dopuścić i przeprowadzić dowód z dokumentów wymienionych w skardze, w piśmie procesowym strony skarżącej z dnia [...]r. oraz dokumentów wskazanych przez pełnomocnika Wojewody na rozprawie. Natomiast oddalił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Kuratora Oświaty z dnia [...] r. oraz z pisma Wojewody z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zakres kontroli administracji publicznej wykonywanej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.", w związku z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków. Obydwie regulacje, tj. ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, czy organów ich związków, powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia gminy organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z poglądami nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organy gminy podejmujących uchwałę lub wydających zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej Pani A.S. Podstawę materialnoprawną zarządzenia stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] r. jak i samego rozstrzygnięcia stanowiły przepis 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U.z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.). Przepis ten stanowi, że o czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Powierzenie, o którym mowa w art. 36a ust. 5 ma charakter czasowy, a nadto ustawodawca ogranicza krąg osób, które mogą uzyskać takie upoważnienie, przyznając pierwszeństwo wicedyrektorowi szkoły, a dopiero następnie nauczycielom tej szkoły. Tak więc organ prowadzący nie ma pełnej swobody w doborze osoby, której powierzy pełnienie obowiązków dyrektora szkoły. Wójt Gminy, jak to słusznie zauważył organ nadzoru, powierzył pełnienie obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej A.S., która nie spełniała wymogów określonych w ww. przepisie, bowiem w dniu [...] r. nie była ani to wicedyrektorem Szkoły Podstawowej, ani też nauczycielem tej szkoły. Wprawdzie Wójt zarządzeniem nr [...] na podstawie art. 36a ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty udzielił A.S. zgody jako "p.o. dyrektora szkoły na dokonanie czynności prawnej "z samym sobą" związanej z zawarciem umowy o pracę jako nauczycielem szkoły", określając w zarządzeniu termin rozpoczęcia pracy na dzień [...] r., to jednak udzielenie tego pełnomocnictwa miało charakter następczy w odniesieniu do zarządzenia będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem zostało udzielone osobie p.o. dyrektora szkoły. Powyższe oznacza, że A.S. w chwili wydania zarządzenia o powierzeniu obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej nie była nauczycielem tej szkoły, a zatem powierzenie to nastąpiło wadliwie, z istotnym naruszeniem art. 35a ustawy o systemie oświaty. Sąd na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. dopuścił dowody z dokumentów przedłożonych przez Wójta Gminy załączonych do pisma z [...] r. oraz złożonych na rozprawie na okoliczność, że A.S. była nauczycielem Szkoły Podstawowej na mocy porozumienia zawartego w dniu [...] r. z K.G., nauczycielem Zespołu Szkół Nr [...], wyznaczonym przez organ prowadzący do zastępowania Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...]. Wójt Gminy przedłożył również dokument opatrzony datą [...] r., skierowany do Dyrektora Szkoły Podstawowej, z którym organ prowadzący zapoznał się w dniu jego złożenia, o czym świadczyć ma adnotacja na piśmie wraz z datą [...] r. Z pisma tego wynika, że A.S., powołując się na "umowę ujętą w Porozumieniu spisanym w dniu [...] r." na okoliczność zatrudnienia jej jako nauczyciela Szkoły Podstawowej wnosi o dopuszczenie do pracy w dniu [...] r. jako nauczyciela edukacji wczesnoszkolnej. Pism tych organ prowadzący nie przedłożył organowi nadzoru, chociaż Wojewoda pismem z dnia [...] r. zobowiązał go do poinformowania, czy pełnienie obowiązków m.in. dyrektora Szkoły Podstawowej zostało powierzone zgodnie z art. 36 a ust. 5 ustawy o systemie oświaty wicedyrektorowi lub nauczycielowi wskazanej szkoły. Wójt poinformował jedynie organ nadzoru, że funkcję pełniących obowiązki dyrektorów szkół, w tym Szkole Podstawowej powierzył nowozatrudnionym nauczycielom, na dowód czego w dniu [...] r. przedłożył Wojewodzie faksem umowę z dnia [...] r., którą A.S., jako p.o. Dyrektora Szkoły Podstawowej zawarła "sama z sobą" zatrudniając się na stanowisku nauczyciela edukacji wczesnoszkolnej – pełen etat. W ocenie Sądu, przedłożone na rozprawie dokumenty zaprzeczają twierdzeniom Wójta Gminy zawartym w skardze, jakoby umocowanie przez organ prowadzący A.S. do zawarcia ze sobą umowy o pracę na stanowisku nauczyciela sankcjonowało powierzenie jej funkcji pełniącego obowiązki dyrektora szkoły na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Sprzeczności wynikających z tych dokumentów organ nadzoru nie mógł wyjaśnić, albowiem - jak to już wyżej zostało wskazane, dokumentów tych na etapie postępowania nadzorczego, z sobie tylko wiadomych powodów, Wójt Gminy nie złożył. Legalność zarządzenia Wójta będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, mogła zostać zatem oceniona wyłącznie na podstawie tych dokumentów, które przedłożono organowi nadzoru. Z tychże wynikało, iż w dniu [...] r. organ prowadzący nie mógł powierzyć A.S. funkcji pełniącego obowiązki dyrektora Szkoły Podstawowej, albowiem nie spełniała ona żadnego z wymogów określonych w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Podkreślić należy, że ani w toku postępowania nadzorczego wszczętego dnia [...] r., ani na etapie wniesienia skargi, Wójt nawet nie zasygnalizował, jakoby A.S. nawiązała się w dniu [...] r. umowę o pracę w Szkole Podstawowej, a taką wiedzę Wójt rzekomo posiadał, co miałoby wynikać z adnotacji na piśmie z dnia [...] r. Wiarygodność przedstawionych Sądowi argumentów podważać może również to, że przez cały okres poprzedzający przedłożenie dokumentów na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. Wójt Gminy przedstawiał zupełnie inną argumentację, zwracając uwagę na dopuszczalność zawarcia umowy o pracę przez nowo powołaną p.o. dyrektora szkoły A.S. z samą sobą, co byłoby całkowicie zbędne, gdyby rzeczywiście osoba ta była już zatrudniona w tejże placówce przed dniem [...] r. Okoliczności te nie pozwoliły na przyznanie złożonym dokumentom mocy dowodowej, która mogłaby skutecznie podważać ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę w momencie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do twierdzenia Wójta, że ocena stosunku pracy nauczyciela należy do kompetencji sądu pracy, nie zaś organu nadzoru stwierdzić należy, że co do zasady Wójt ma rację. Tym niemniej, ustawowym uprawnieniem Wojewody jest ocena legalności uchwał i zarządzeń organów gminy. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły jest aktem z zakresu administracji publicznej, a nie aktem o charakterze oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego, bądź prawa pracy. Skoro z kontrolowanych przez organ nadzoru zarządzeń wynikało, że powierzenie obowiązków dyrektora szkoły nastąpiło na rzecz osoby, która w dniu powierzenia nie spełniała wymogów określonych w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, albowiem powierzenie to nastąpiło przed zawarciem umowy o pracę, co wprost wynika z treści zarządzenia, to ingerencja Wojewody nie dotyczyła sfery prawa pracy, lecz stosunku administracyjnoprawnego, ujętego w formę zarządzenia. Do kontroli legalności tychże Wojewodę upoważnia ustawa o samorządzie gminnym. Reasumując, Sąd uznał, że Wojewoda stwierdzając nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy słusznie ocenił, że Wójt nie sprostał obowiązkom, jakie nakłada na organ prowadzący ustawa o systemie oświaty, albowiem powierzył obowiązki dyrektora szkoły osobie nieuprawnionej, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zarządzenia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.