II SA/Sz 1519/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] r. znak: [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego Z. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. K. dokonał zgłoszenia robót budowlanych, obejmujących budowę przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności ok. 1 m3 na dobę w miejscowości O., nr działki [...]. Według oświadczenia inwestora, projektowana oczyszczalnia ścieków przewidziana jest do tymczasowej eksploatacji do czasu podłączenia działki i realizowanego na niej domku letniskowego do projektowanej sieci kanalizacyjnej. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., Starosta wniósł sprzeciw w sprawie wskazanych w zgłoszeniu wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 23 uchwały Rady Miasta Myśliborza Nr LVII/411/2002 z dnia 12 września 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. miejscowości O., działka inwestora jest przeznaczona pod zabudowę letniskową. W związku z tym na działce będzie mógł powstać budynek letniskowy, natomiast budowa przydomowej oczyszczalni przy tym budynku będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji Z. K. wniósł odwołanie, w którym zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 77 § 1 art. 104, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Wskazał, że w planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej działki, oznaczonego UTL-2, nie wpisano zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków ani nie zawarto innych obwarowań w tym zakresie, wobec czego przytoczona podstawa prawna w decyzji nie miała zastosowania. Nadto odwołujący się zarzucił organowi, że nie poinformował go o wszczęciu postępowania, o zebraniu dowodów i materiałów oraz nie dał możliwości wglądu w akta sprawy, a także wypowiedzenia się na ich temat. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, choć zakwestionował jej uzasadnienie. W ocenie organu odwoławczego, na działce usytuowanej w analizowanym obszarze nie może zostać zrealizowana inwestycja w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków, niezależnie od tego, czy miałaby powstać przy wykorzystaniu instytucji zgłoszenia czy też w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Przesądzają o tym restrykcyjne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w tym terenie. Organ odwoławczy wskazał, iż w ustaleniach ogólnych planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Dębnie Nr LVII/411/2002 z dnia 12 września 2002 r., w § 2 ust. 1 widnieje zapis, że teren ten położony jest w Obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP nr 134 ONO), gdzie obowiązuje najwyższa ochrona wód podziemnych. Zgodnie z ustaleniami planu, w zakresie neutralizacji odpadów płynnych następuje ona w grupowym systemie neutralizacji ścieków, w oczyszczalni umieszczonej poza terenem planu, realizowanej równolegle lub wyprzedzająco do planowanego zainwestowania lub na oczyszczalni w D. (§ 2 ust. 7 pkt 1). Kolejny zapis planu o neutralizacji odpadów płynnych w tym. m.in. dla obszaru UTL-2, w którym położna jest działka nr [...], stanowi, że ich neutralizacja następuje z odprowadzaniem ścieków do wiejskiej sieci kanalizacyjnej, realizowanej w oparciu o projekt budowlany, równolegle lub wyprzedzająco w stosunku do planowanego zainwestowania (§ 2 ust. 7 pkt 1 lit. a). Zdaniem organu II instancji, ww. zapisy planu jednoznacznie wskazują, że w zakresie neutralizacji odpadów płynnych plan nie przewiduje żadnych innych rozwiązań niż przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, co ma służyć ochronie wód podziemnych. Miejscowość O. jest w znacznej części skanalizowana, a w działce drogowej nr [...], graniczącej z działką nr [...], sieć kanalizacyjna wraz z przepompownią jest zaprojektowana i przewidziana do realizacji. Dodał, że nie ma uzasadnienia prawnego dla przyjęcia, że skoro plan nie zakazuje stosowania pewnych rozwiązań, są one dozwolone. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że w sprawie zgłoszenia zamierzenia budowlanego nie toczy się postępowanie regulowane przepisami K.p.a., bowiem takie postępowanie rozpoczyna się z chwilą wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia. Na powyższą decyzję ostateczną Z. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wydanej decyzji postawił zarzut naruszenia: - art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegający na przyjęciu, że zachodzi podstawa do sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych, mimo że ich wykonanie nie narusza ustaleń planu miejscowego, innych aktów prawa miejscowego oraz innych przepisów, - art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegający na przyjęciu, że skarżący jest zobowiązany przyłączyć nieruchomość do nieistniejącej sieci kanalizacyjnej, - art. 140 Kodeksu cywilnego, polegający na uznaniu, że ograniczenie prawa własności skarżącego jest uzasadnione ochroną środowiska naturalnego, podczas takie ograniczenie mogłoby być nałożone tylko ustawą i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, o czym mówi art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, - art. 7 K.p.a., gdyż organ nie wyjaśnił dokładnie, ani stanu prawnego, ani stanu faktycznego, ponieważ należało w pierwszej kolejności ustalić, do czego służyć ma przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz w jaki sposób ma działać, - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 78, art. 81 i art. 89 § 3 K.p.a., gdyż organ uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenie się na temat zebranych dowodów, co przyczyniłoby się do zrozumienia treści zgłoszonych robót budowlanych i pomogłoby organowi odwoławczemu w podjęciu właściwej decyzji, przesądzając o zgoła innym rozstrzygnięciu, ponadto organ uniemożliwił zawnioskowania przez stronę o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem przedstawiciela organu uchwałodawczego gminy mającej na celu wyjaśnienie miejscowych aktów prawnych, wydawanych przez ten organ, co mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także uniemożliwił zawnioskowanie o powołanie biegłego, który oceniłby, czy planowana budowa oczyszczalni ścieków bez układu rozsączającego i bez odprowadzenia ścieków do środowiska, może spowodować zanieczyszczenie wód podziemnych, lub w jakikolwiek inny sposób zagrozić środowisku, czym mógłby się przyczynić do wydania decyzji z zupełnie innym orzeczeniem; organ nie wyjaśnił okoliczności podejmowanych decyzji, ani prawnych, ani faktycznych, zaś w toku postępowania nie poinformował skarżącego o kolejnych etapach postępowania, zebraniu dowodów, możliwości wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; skupił się wyłączenie na wydaniu decyzji w wymaganym terminie oraz rozpatrzył sprawę na niekorzyść obywatela. Ponadto skarżący zarzucił organowi, że ograniczył się do badania jednego tylko aktu prawa miejscowego, ignorując tym samym inne akty prawa miejscowego, prawa krajowego, a nawet wspólnotowego, a także że zastosował dowolną interpretację prawa oraz powołał się na informacje z Urzędu Gminy, z którymi skarżący nie miał okazji się zapoznać. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r., pełnomocnik skarżącego poparł skargę i przedłożył do akt oświadczenie wnosząc o potraktowanie jego jako załącznika do protokołu. Skarżący oświadczył też, że w 2015 r. Starosta nie wniósł sprzeciwu wobec właścicieli dwóch działek letniskowych, na którą to okoliczność przedłożył pismo Starosty z dnia [...] r. Strona skarżąca podnosi też, że budowa kanalizacji jest ekonomicznie nieuzasadniona i istnieją wątpliwości, czy zostanie zrealizowana, gdyż teren obejmuje 10 działek o łącznej przepustowości 10 m3 ścieków płynnych na dobę, a jej koszt wynosi [..] zł (taką kwotę podała gmina). Natomiast koszt budowy takich oczyszczalni, jak skarżącego, nie przekroczy [...] zł. Ponadto na sąsiednim terenie, oznaczonym symbolem UTL-3, również przeznaczonym pod taką zabudowę, znajdują się budynki letniskowe, które są użytkowane, choć niepodłączone do kanalizacji. Zdaniem skarżącego, nie ma technicznej możliwości grawitacyjnego podłączenia odpływu ścieków z przedmiotowej działki skarżącego do kolektora sieci ciśnieniowej, wybudowanej w drodze krajowej, około 100 m od działki. W odpowiedzi pełnomocnik organu oświadczył, że nie może odnieść się do kwestii rozwiązań na innych działkach. Decyzja została wydana w oparciu o wyjątkowo restrykcyjne zapisy planu, które nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Zgoda na tę inwestycję byłaby niezgodna z planem miejscowym, w szczególności ze względu na ochronę ujęcia wód. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Jej przedmiotem jest wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) decyzja organu wnosząca sprzeciw wobec zgłoszonych robót budowlanych, polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki letniskowej położonej na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego przewidującym odprowadzenie ścieków do planowanej kanalizacji. Restrykcyjną interpretację zapisów planu w tym zakresie organ uzasadnia położeniem terenu na obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych, i obowiązującą szczególną ochroną tych wód. Stosownie do powołanego wyżej przepisu właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Wynikający z zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Organ ustalił, że objęte zgłoszeniem prace budowlane dotyczą realizacji na działce nr ew. [...], gm. O., przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 1 m3 na dobę z odprowadzeniem do szczelnego zbiornika. Dla tego terenu obowiązują przepisy uchwały Rady Miasta Myśliborza Nr LVII/411/2002 z dnia 12 września 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. - miejscowości O. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę. W ocenie organu, sprzeciw do planowanych robót budowlanych wynikał ze sprzeczności zamierzenia z przepisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ plan przewiduje neutralizację odpadów płynnych poprzez odprowadzenie ich do wiejskiej sieci kanalizacyjnej realizowanej równolegle lub wyprzedzająco w stosunku do planowanego zainwestowania, przez przepompownie zlokalizowane w dostosowaniu do potrzeb systemu i w oparciu projekt budowlany (§ 2 ust. 7 pkt 1 lit. a planu miejscowego). W ocenie Sądu, w przyjętym przez organ stanie faktycznym i prawnym sprawy stanowisko organów obu instancji, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na realizację zgłoszonej inwestycji, uznać należy za nietrafne. Wykładni zapisów planu miejscowego wskazującego planowany system neutralizacji ścieków komunalnych należy dokonać z uwzględnieniem całego systemu norm odnoszących się do danego zagadnienia. W szczególności mieć na uwadze treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013, poz. 1399 ze zm.), który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko orzecznictwa (m.in. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1520/13, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazujące, iż ze zdania drugiego powołanego wyżej przepisu wynika, że ustawodawca uznaje za jednakowo przydatne do utrzymania czystości i porządku przez właścicieli nieruchomości przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oraz wyposażenie jej w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Dotyczy to wszystkich stanów faktycznych, w których doszło do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Także w sytuacjach, gdy budowa kanalizacji sanitarnej była planowana przez gminę. W ocenie Sądu, okoliczność, że w planie miejscowym przewidziano budownictwo letniskowe, zaś docelowe rozwiązanie gospodarki ściekowej następuje poprzez budowę sieci kanalizacyjnej, nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do spełniającej niezbędne wymagania technicznie i w równorzędny sposób zapewniającej wymogi ekologii – inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, spełniającej wymagania określone w przepisach w sytuacji, gdy planowana przez gminę budowa systemu zbiorowego odprowadzania ścieków nie została zrealizowana lub przynajmniej nie jest realizowana wyprzedzająco lub równocześnie z inwestycją budowlaną wymagającą odprowadzenie lub neutralizacji ścieków. Wykładnia przepisów planu zagospodarowania przestrzennego powinna także uwzględniać wymogi racjonalności, w szczególności powinna być dokonywana w kontekście art. 5 ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosując funkcjonalną wykładnię tych przepisów, należy dojść do wniosku, że inwestor, któremu gmina nie stworzyła możliwości podłączenia realizowanej zgodnie z planem miejscowym inwestycji do systemu zbiorowego odprowadzania ścieków, ma prawo zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2008 r. II OSK 1115/07, opubl. w Lex nr 516793). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko orzecznictwa, iż gmina w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może zakazać właścicielowi nieruchomości, położonej na terenie, na którym sieć kanalizacyjna nie została jeszcze zrealizowana, budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, z uwagi na planowaną w przyszłości budowę sieci kanalizacyjnej. Uregulowanie takie byłoby bowiem sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i pozbawiałoby właściciela nieruchomości uprawnienia wyraźnie przyznanego przez ustawę. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie plan miejscowy, na który powołują się organy obu instancji, wprost zakazu realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, nie zawiera. Normę tę organ wyinterpretował z zapisu planu miejscowego, zawartego w § 2 ust.7 pkt 1, nie biorąc pod uwagę wyżej powołanych przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Tymczasem wykładnia treści planu zagospodarowania przestrzennego w realiach niniejszej sprawy, uwzględniająca normę z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, winna prowadzić do wniosku, iż wobec braku wyraźnych i jednoznacznych postanowień w tym zakresie, brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowy plan wprowadza zakaz budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Sąd nie podziela też stanowiska organu pierwszej instancji, który zgłaszając sprzeciw do zgłoszenia skarżącego akcentował, jako kwestię istotną, charakter zabudowy letniskowej i argumentował, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W art. 29 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane, ustawodawca wprowadził ograniczenie dla inwestycji budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jedynie w zakresie jej wydajności na dobę – do 7,50 m3. Na aprobatę zasługuje natomiast wykładnia wskazująca, że warunkiem uznania za taką inwestycję, jest nie tylko określona w tym przepisie maksymalna wydajność oczyszczalni ale i jej charakter, określany jako "przydomowa", tj. znajdująca się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób (patrz. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2010, sygn. akt II OSK 1033/09, opubl. w Lex nr 706003). Odnosząc się do kwestii usytuowania zgłoszonej inwestycji na terenie, gdzie obowiązuje szczególna ochrona wód podziemnych i związanej z tym kwestii szczególnej ochrony tych wód, przemawiającej za zakazem sytuowania na tym terenie przydomowych oczyszczalni ścieków, zauważyć należy, iż w dokonanym zgłoszeniu skarżący wskazywał, iż oczyszczalnia spełniać ma wszelkie, określone w odrębnych przepisach, wymagania techniczne zabezpieczające ochronę środowiska w tym zakresie, m.in. bezodpływowy zbiornik, z którego nieczystości będą wywożone w miejsca przewidziane w planie miejscowym do ich neutralizacji. Do tego aspektu organ się w ogóle nie odniósł, wychodząc z założenia, że taka oczyszczalnia sama przez się zagrażać będzie zbiornikowi wód podziemnych. Okoliczność ta nie została jednak bezspornie wykazana a organ nie podjął próby weryfikacji twierdzeń inwestora. Ponadto organy nie wykazały, że planowana przez gminę budowa sieci kanalizacyjnej umożliwi skarżącym podłączenie się do niej w jakimś przewidywalnym terminie, choć skarżący podnosił tę kwestię w odwołaniu. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji odpowiadałoby prawu, gdyby w dacie realizacji inwestycji przez inwestora istniała możliwość podłączenia jej do zrealizowanego bądź realizowanego systemu kanalizacyjnego. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne tj. art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie obu tych decyzji z obrotu prawnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., poz. 270m ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię prawa. Będzie się to wiązało m.in. z ustaleniem czy plan realizacyjny budowy systemu kanalizacyjnego, umożliwia skarżącemu podłączenie do niej swego domu letniskowego. Istotne też będzie wyjaśnienie czy i na jakich zasadach funkcjonują na terenie oznaczonym UTL-3 zrealizowane domy letniskowe.