II SA/Sz 1524/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a – d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz.267) orzekł o odmowie przyznania R. C. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. Organ powołał się na treść art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a – d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, m.in. jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Wyjaśnił, że w przypadku odwołującej się do okresu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania tj. do okresu od [...] r. można było zaliczyć tylko [...] dni, tj. okres pracy w firmie [...]r. ponieważ tyko w tych miesiącach osiągnięte przez nią wynagrodzenie brutto było równe lub wyższe od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. R. C. wniosła odwołanie od wyżej opisanej decyzji domagając się "ponownego i bardziej wnikliwego" rozpatrzenia jej sprawy. Podniosła, że w okresie od [...] r. przebywała na urlopie macierzyńskim, dodatkowym urlopie macierzyńskim oraz urlopie rodzicielskim. Zgodnie z przepisami prawa otrzymywała 80 % wynagrodzenia, a zatem nie była to kwota 100 % jej wynagrodzenia. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. C. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, nawiązując do argumentów zawartych w odwołaniu od opisanej wyżej decyzji – dotyczących uzyskiwania przez odwołującą się (w okresie urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego oraz urlopu rodzicielskiego) 80 % wynagrodzenia jak również wysokości podstawy wymiaru składek, wyjaśnił, że wspomniana wysokość podstawy wymiaru składek ma znaczenie dla okresu uprawniającego do zasiłku w przypadku pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego w czasie po ustaniu zatrudnienia, zgodnie z przepisem art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Strona pobierała świadczenia w trakcie zatrudnienia, w związku z czym w przedmiotowej sprawie ustalenie uprawnień zasiłkowych odbywa się na warunkach określonych w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, zawierającym wymóg uzyskiwania co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. R. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się "pozytywnego rozpatrzenia" jej skargi. Podniosła, że w okresie zatrudnienia tj. od [...] r. przebywała na urlopie macierzyńskim, dodatkowym urlopie macierzyńskim oraz urlopie rodzicielskim w związku z czym według ustawy przysługiwało jej wynagrodzenie w wysokości 80 % podstawy (która wynosiła [...] zł). Skarżąca wskazała, że nie rozumie dlaczego zalicza się jej tylko kilka miesięcy "gdzie zatrudnienie nie uległo zmianie, ani nie utraciło ciągłości, oraz nie zostały zmienione żadne warunki zatrudnienia, które mogłyby spowodować zmianę w wysokości naliczania podstawy jej wynagrodzenia". Dodała, że ze względu na obowiązujące przepisy znalazła się bez środków do życia co jest swoistym paradoksem. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 tej ustawy, sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi przepis art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, m.in. był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Z kolei w myśl art. 2 pkt 12 a cytowanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o minimalnym wynagrodzeniu za pracę - oznacza to kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłaszaną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. Nr 157, poz. 1314). Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), a w szczególności do użytego w tym przepisie sformułowania "osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy". Zdaniem Sądu należy w pełni podzielić pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 466/15), że dokonując wykładni przepisów prawnych należy brać pod uwagę znaczenie użytych tam pojęć i zwrotów w kontekście ich ujednolicenia i nadania im znaczenia uniwersalnego, a odpowiadającego ratio legis ustawodawcy, który tworząc prawo czyni to w sposób racjonalny. Do takiego efektu nie zawsze zaś prowadzi wykładnia gramatyczna. W realiach niniejszej sprawy zasadnym stało się odniesienie do wykładni systemowej. Analizując znaczenie pojęcia minimalnego wynagrodzenia za pracę, należało więc to czynić w nawiązaniu do unormowań zawartych w ustawie z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2002 r. Nr 200, poz. 1679). Racjonalny ustawodawca nie prowadziłby bowiem do sytuacji, gdy takie samo sformułowanie byłoby rozumiane odrębnie dla każdego aktu prawnego, w jakim zostało użyte. W tej sytuacji niezbędnym stało się nawiązanie do aktu prawnego, który definiuje omawiane pojęcie. Sposób ustalania wysokości minimalnego wynagrodzenia dla pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy cytowana wyżej ustawa określa w art. 8 ust. 1, stanowiąc, że ustala się je w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie niniejszej ustawy. Odnośnie zaś warunku obowiązkowego opłacania od wynagrodzenia za pracę składki na Fundusz Pracy, podkreślić należy, iż są one opłacane za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowego w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne (art. 107 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia). Podmioty zobowiązane do opłacania tych składek i sposób ich ustalania określa art. 104 ust. 1 ustawy, który stanowi, że są one ustalane od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, wynoszących (chodzi tu o kwoty) w przeliczeniu na dni miesiąca co najmniej minimalne wynagrodzenie. W świetle powyższego, użyte w omawianym przepisie sformułowanie oznacza, że kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy dotyczy pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy, osiągającego w miesiącu co najmniej minimalne wynagrodzenie. W stosunku natomiast do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia, od którego opłacana będzie składka na Fundusz Pracy, będzie ustalana według zasad określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżąca była zatrudniona w R. Spółce z o.o. od dnia [...] r. w wymiarze 3/4 etatu. Pogląd zbieżny z powyższym prezentował również Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie o sygn. OSK 1357/04, wydanym jeszcze pod rządami ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). Sąd ten stwierdził, iż "wadliwe jest stosowanie gramatycznej wykładni przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a (aktualnie 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy) w zakresie wielkości osiąganego wynagrodzenia, bez powiązania go z innymi przepisami". Sąd wskazał na art. 56 ust. 1, art. 57 ust. 1 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). Przepisom tym odpowiadają przepisy art. 104, art. 106 i art. 107 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż stosowanie wykładni gramatycznej prowadziłoby do niekorzystnego traktowania tych pracowników, którzy zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy osiągają kwotowo niższe wynagrodzenie od najniższego ustalonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia ta stawiałaby w nierównej sytuacji pracowników znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej (a więc zatrudnionych w tym samym wymiarze czasu pracy), stwarzając sytuację uprzywilejowaną tym, którzy za swą pracę pobierają wyższe uposażenie. Jeżeli w obu przypadkach zatrudnienia (a więc zarówno gdy pracownik zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy osiąga równowartość najniższego wynagrodzenia, jak i wówczas, gdy zarabia poniżej tej kwoty) pracownik świadczy składki na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy, to pozbawienie go w drugim z opisanych przypadków możliwości zaliczenia okresu pracy naruszałoby zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tak więc, również wzgląd na zgodność z zasadami konstytucyjnymi przemawia za stosowaniem w tym przypadku wykładni systemowej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "użyte w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) określenie kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia odnosi się do wynagrodzenia pracownika w przeliczeniu na okres miesiąca". Podobnie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie I OSK 175/06. Sąd ten we wspomnianym rozstrzygnięciu wskazał, że "w stosunku do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy, wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia, od którego opłacana będzie składka na Fundusz Pracy, będzie ustalana według zasad określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu". Wyżej przytoczone argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego, tutejszy Sąd w pełni zaś podziela. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy administracji przy wydawaniu badanych rozstrzygnięć, naruszyły przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tutejszy Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa, winny przeanalizować zebrany materiał dowodowy pod kątem posiadania przez skarżącą uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych