II SA/Sz 154/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta decyzją z dnia[...] . na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 5, ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366), art. 108 kpa przyznał E. W. świadczenie w formie zaliczki alimentacyjnej, w kwocie [...], na okres od[...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odpis decyzji doręczono E. W. i komornikowi sądowemu. Wnioskiem z dnia[...] skierowanym do Ośrodka Pomocy Rodzinie (data wpływu do organu[...]) R. J. (zobowiązany do płacenia renty alimentacyjnej na rzecz E. W.) zwrócił się o wszczęcie postępowania w przedmiocie niesłusznie pobranych zaliczek alimentacyjnych przez E. W.z uwagi na fakt, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczni faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję. Działający z upoważnienia udzielonego przez Prezydenta Miasta Dyrektor Ośrodka Pomocy Rodzinie postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 148 § 1 oraz art. 149 § 3 i 4 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia[...] dotyczącą przyznania świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej E.W. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na upływ terminu 1 miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Okoliczności, na które powołuje się skarżący były mu znane już od kilku lat. Przytaczał je w swoich pismach z dnia [...] oraz [...]. R. J. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie powołując się na okoliczności stanowiące podstawę złożonego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] dotyczącą przyznania świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej E.W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 149 § 4 w związku z art.145 §1 pkt 5 kpa, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, R. J. w niniejszym postępowaniu nie może wskazać normy prawa materialnego zawierającej uprawnienie do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, zmiany, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący będąc dłużnikiem alimentacyjnym może jedynie kwestionować fakt bezskuteczności egzekucji sądowej, wykazując w postępowaniu egzekucyjnym spełnienie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka w wysokości określonej prawomocnym wyrokiem sądowym. Wskazać należy, że istotnym warunkiem ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej jest okoliczność braku dobrowolnego realizowania obowiązku alimentacyjnego przez dłużnika, wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez wierzyciela i stwierdzony przez komornika sądowego, na podstawie stosownego zaświadczenia, fakt bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] złożył R. J. Z treści skargi wynika, że domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze szczegółowo opisuje działania organu I instancji, które doprowadził do sytuacji, że niesłusznie został obciążony zaliczką alimentacyjną w kwocie[...]. Czuje się pokrzywdzony, bowiem E. W. "płacił: 1/ on, 2/ płacił MOPR, 3/ płaciła szkoła". Dodaje nadto, że E. W. i jego matka zostali ukarani sądownie za fałszywe zeznania dotyczącej jego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie pozostawania w zgodności z przepisami prawa, do czego Sąd administracyjny jest uprawniony na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stwierdzić należy, że postanowienie to prawo narusza. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie z uwagi na upływ terminu 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie uznał, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby, która nie jest stroną postępowania, a tym samym nie jest uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, pomijając kwestie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, to, czy R.J. przysługuje legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia[...] w przedmiocie przyznania E. W. świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej na okres od[...]. Organ administracji w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z[...] w pierwszej kolejności ustala, czy wniosek pochodzi od strony postępowania administracyjnego posiadającej interes prawny. W sytuacji bowiem, kiedy uzna, że podanie wniósł podmiot, któremu status strony nie przysługuje, w myśl art. 149 § 3 k.p.a. odmawia wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojecie interesu prawnego (jednej z przesłanek uzyskania statusu strony w myśl art. 28 k.p.a.) jest przedmiotem bogatego orzecznictwa sądowego. Przykładowo - mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.9.1999 r., IV SA 1285/98, Lex 47898). O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r. Nr 1, poz. 7), decyduje interes prawny, ustalony zgodnie z regułami wypracowanymi przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 28 k.p.a. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.4.1998 r.). Nietrafnie w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że przyznanie świadczenia będzie miało wpływ na sytuację dłużnika alimentacyjnego, lecz będzie to jedynie interes faktyczny dłużnika. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i powołuje się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku sygn. akt I OSK 800/11 i wskazuje, że wbrew ocenie organu odwoławczego, obowiązek alimentacyjny nałożony jest na zobowiązanego przez ustawodawcę - art. 128 k.r.o. – a wyrok Sądu powszechnego bądź ugoda zawarta przed tym Sądem obowiązek ów jedynie konkretyzuje - T. Domińczyk w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 2000 s. 711-712 uw. 1, s. 717 uw. 13. Konkretyzacja tego obowiązku alimentacyjnego orzeczeniem Sądu powszechnego (bądź ugodą zawartą przed tym Sądem), konkretyzuje ów obowiązek podmiotowo (w szczególności określa, która z osób obowiązanych do alimentowania uprawnionego, obowiązana jest w konkretnym stanie faktycznym i prawnym wypełniać swój obowiązek alimentacyjny); przedmiotowo (określa w jakiej formie, w jakie wysokości i w jaki sposób świadczenia te mają być spełniane) i za jaki okres winny być one spełniane w określony sposób i w określonej wysokości (J. Pietrzykowski w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 1990 s. 526 uw. 1, s. 545 uw. 4, s. 563 uw. 6). Wynikający z art. 12 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy, ale na którą powołuje się organ odwoławczy - o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz wynikający z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, "obowiązek zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest dodatkowym obowiązkiem nakładanym na dłużnika w postępowaniu o przyznanie świadczeń, lecz niejako odbiciem obowiązku alimentacyjnego nałożonego wcześniej na dłużnika przez sąd oraz konsekwencją niewywiązywania się dłużnika z tego obowiązku". Czym innym jest bowiem obowiązek alimentacyjny dłużnika, skonkretyzowany orzeczeniem Sądu powszechnego, a czym innym przyznanie osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co pociąga za sobą nowe obowiązki, nałożone na dłużnika alimentacyjnego, tylko z tego powodu, że przyznano osobie uprawnionej do alimentów świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Tym nowym obowiązkiem nałożonym na dłużnika alimentacyjnego, jest w szczególności: obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Dodatkowo podnieść należy, że art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. na który powołuje się organ odwoławczy przewidywał, że dłużnik alimentacyjny, przeciwko któremu prowadzona jest egzekucja świadczenia alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej nie może żądać zwolnienia z egzekucji powołując się na zapłacenie świadczeń alimentacyjnych do rąk osoby uprawionej oraz, że przepisy tej ustawy nie przewidywały obowiązku zawiadomienia dłużnika alimentacyjnego o wszczęciu postępowania w przedmiocie przyznania zaliczki alimentacyjnej jak również doręczenia mu decyzji w tym przedmiocie. Skoro w postępowaniu dotyczącym zwrotu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych skarżący (dłużnik) nie może wykazać faktu wykonania zobowiązania alimentacyjnego, bowiem w sprawach tych organ oceniał tylko, czy wydano w przeszłości decyzję pozytywną dla wierzyciela i czy doszło do wypłaty zaliczki alimentacyjnej, to mógł to czynić tylko na etapie postępowania w sprawie przyznawania świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej. Z obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nowymi obowiązkami nałożonymi na dłużnika są w szczególności: obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego (art. 27 ust. 1), obowiązek zwrotu odsetek ustawowych, naliczanych od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 27 ust. 1 in fine i ust. 1a.); obowiązek poddania się dłużnika alimentacyjnego środkom dyscyplinującym (art. 5 ust. 1-4a); obowiązek poddania się kolejności zaspokajania wierzycieli (art. 28); obowiązek znoszenia skutków przekazania informacji na podstawie art. 8a. W sposób oczywisty wydanie przez właściwy organ decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nakłada na dłużnika nowe obowiązki w rozumieniu art. 28 k.p.a. W szczególności w doktrynie trafnie wskazuje się, że system publicznego kredytowania wierzyciela alimentacyjnego za pomocą środków publicznych, opiera się na postulacie samofinansowania. Kwoty udostępniane przez organy administracji publicznej wierzycielom w celu ratowania ich bieżącej krytycznej sytuacji bytowej mają charakter warunkowy i winny zostać zwrócone organowi przez dłużnika alimentacyjnego, który nielegalnie zwlekał z wykonaniem własnego obowiązku alimentacyjnego (W. Maciejko "Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz" C.H. Beck 2007 s. 349). Instrumentem zapewniającym samofinansowanie systemu świadczeń z tytułu niealimentacji jest postępowanie kończące się adresowaną do dłużnika alimentacyjnego decyzją administracyjną o obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności (art. 27 ust. 2 ustawy). W postępowaniu z art. 27 ust. 2 organ ocenia tylko, czy wydano w przeszłości decyzję pozytywną dla wierzyciela i czy doszło do wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W postępowaniu tym dłużnik nie może zasłaniać się faktem, że wykonał zobowiązanie alimentacyjne w sposób, który nie wywołał stanu bezskuteczności egzekucji. Skoro nie może tego zrobić na etapie nakładania nań obowiązku zwrotu świadczenia organowi, może to czynić tylko na etapie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz wierzyciela prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. To na tym etapie rozstrzyga się los jego przyszłego obowiązku określonego w art. 27 ust. 1 ww. ustawy. Decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 2 tej ustawy tylko deklaratoryjnie stwierdza, że w związku z niewykonaniem obowiązku alimentacyjnego, dłużnik obowiązany jest zwrócić świadczenia, wypłacone wierzycielowi. Obowiązek zwrotu świadczenia na podstawie decyzji z art. 27 ust. 2 jest nieunikniony, jeśli wydano wcześniej decyzję stanowiącą podstawę wypłat świadczenia wierzycielowi (G. Zdziennicka-Kaczocha "Świadczenia rodzinne. Zaliczka alimentacyjna" Skierniewice 2006 s. 156). Na etapie wydawania decyzji z art. 27 organ nie bada, czy wierzycielowi przysługiwało prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (w tym przesłanka bezskuteczności egzekucji alimentów), ani rozmiar świadczenia czy czasowe granice okresu świadczeniowego. Wszystkie te przesłanki badane są w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a nie w postępowaniu o zwrot świadczenia przez dłużnika alimentacyjnego (art. 27 ust. 2). Interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dłużnik alimentacyjny jest zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27. Przepisy art. 25 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. wymagają doręczenia dłużnikowi alimentacyjnemu decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 20 ust. 2 ustawy). Sprawy świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odmiennie niż sprawy świadczeń rodzinnych, należą do spraw, w których ścierają się sporne interesy stron: wierzyciela (uprawnionego do świadczenia) i dłużnika alimentacyjnego (zobowiązanego do alimentacji i zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wraz z odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty; art. 27 ust. 1, 1a i 2 u.al.; A. Korcz-Maciejko "Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz" C.H. Beck 2010 s. 54-57, nb 8-10; s. 224-227, nb 3-4). Do odmiennych wniosków nie prowadzi art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy. Mimo wadliwej redakcji tego przepisu należy przyjąć, że zawarte są w nim dwie odrębne normy prawne. Organ właściwy wierzyciela ma obowiązek przekazać organowi właściwemu dłużnika informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego (bowiem organ właściwy dłużnika, podobnie jak komornik, nie jest stroną postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego). Natomiast norma nakazująca przekazać dłużnikowi alimentacyjnemu informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna być realizowana na zasadach ogólnych – przez doręczenie dłużnikowi alimentacyjnemu, jako stronie tego postępowania, decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania (art. 25 u.al. w zw. z art. 28 k.p.a.; A. Korcz-Maciejko – op. cit. s. 228-230 nb. 7-8). Skoro zatem skarżącego (dłużnika alimentacyjnego) uznać należało za stronę postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia[...] o przyznaniu E. W. świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej, to zaskarżone postanowienie należało uchylić stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 c ustaw z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia, organ administracji uwzględni ocenę prawną i wynikające z niej wskazania, co do dalszego postępowania.