II SA/Sz 1546/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Wnioskiem z dnia 28 maja 2013 r. M. L. zwróciła się do Starosty o wznowienie postepowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną wydaną przez Starostę w dniu [...] r. Nr [...] o przeniesieniu nieodpłatnym prawa własności nieruchomości niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...] o łącznej powierzchni [...] oraz nieruchomości zabudowanej nr ew. [...] o powierzchni [...] , położonych w obrębie geodezyjnym K., gmina D. na rzecz M. J., D. P., oraz K. O. w udziale po [...] . Jako podstawę wznowienia M. L. wskazała art. 145 § 1 pkt 5 Kpa z uwagi na nie uwzględnienie przez organ jako dowodu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 17 listopada 1999 r. o sygn. akt SA/Sz 138/99, a w konsekwencji nieprawidłowe uwłaszczenie opisanych nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) - Kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2013 r. uchylającym wcześniejsze postanowienie Starosty w tym przedmiocie, postanowił (ponownie) odmówić wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia 16 września 2008 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Starosta powołał się na treść ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz na treść art. 145 Kpa, art. 147 Kpa i art. 149 Kpa, a także art. 28 Kpa. Organ podkreślił, że art. 28 k.p.a. nie wprowadza przesłanki faktycznego uczestnictwa w postępowaniu, od której uzależnione jest przyznanie jednostce statusu strony. Z akt sprawy wynika, że M. L. jest najemcą lokalu mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] podlegającej uwłaszczeniu w myśl przepisów art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291). W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nieodpłatnego nabycia nieruchomości mogą występować osoby wskazane w art. 118 ust. 1, 2, i 3 tej ustawy. Tylko te osoby podmioty uprawnione są do nabycia prawa własności nieruchomości w ramach przysługującego im prawa. Osoby te posiadają interes prawny, bowiem realizują przysługujące im uprawnienia do nabycia własności nieruchomości będącej przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego. Mają zatem prawo domagać się odpowiedniego w tym zakresie działania od organu administracji. Podobne uprawnienia nie przysługują natomiast podmiotom nie spełniającym przesłanek w art. 118 ustawy. Nie przysługują one przeto najemcom budynków, czy też lokali znajdujących się na działce podlegającej uwłaszczeniu. Zdaniem organu, ze względu na powyższe, M. L., nie może być uznana za stronę postępowania w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, co nie wymagało postępowania wyjaśniającego. Dlatego też zachodzą podstawy do odmowy wznowienia. Okoliczność, że M. L. nie jest stroną postępowania uwłaszczeniowego została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Sz 134/09, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1093/09. Na postanowienie Starosty M. L. wniosła zażalenie, w którym wskazała, że podstawą jej wniosku jest art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i należało rozpoznać z urzędu ze względu na podaną podstawę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 148 § 1 i art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że M. L. wniosła o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją Starosty z dnia 16 września 2008 r. o nieodpłatnym przeniesieniu prawa własności nieruchomości wydaną na podstawie art. 118 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania miałoby być nie uwzględnienie przy wydaniu tej decyzji wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z 17 listopada 1999 r. W ocenie Kolegium jest zupełnym niepodobieństwem, aby strona skarżąca, dowiedziała się o wyroku z 1999 r. oraz o postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 2008 r. w terminie jednego miesiąca, który poprzedzał datę złożenia wniosku z dnia 28 maja 2013 r. Nie sposób więc uznać, aby podanie M. L. o wznowienie postępowania, wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym się dowiedziała o okolicznościach mających stanowić podstawę do wznowienia, co pozwala stwierdzić, że wnioskodawczyni nie zachowała jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie wskazanego postępowania. Przystąpienie zatem do rozpoznania sprawy wznowieniowej, w przypadku nie dotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i rozstrzygniecie sprawy co do istoty, byłoby dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1, określającego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Ponadto, Kolegium podkreśliło, że zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu, nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Poza tym M. L., będąc najemcą przedmiotowej nieruchomości, nie jest stroną postępowania w sprawie własności nieruchomości. W związku z tym nie może się domagać wznowienia postępowania w sprawie przyznania własności nieruchomości. Na powyższe postanowienie M. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji i rozpoznanie jej wniosku o wznowienie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła zarzuty względem rozstrzygnięć zapadłych w sprawie uwłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, a także podkreśliła, że wyrok, na który powołuje się we wniosku, rozstrzygnął wcześniej, niż kolejne decyzje organów, kwestię uwłaszczenia działki nr [...], a organy okoliczność tą pominęły. Zdaniem skarżącej, organy administracji winny wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa z urzędu. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. W uzupełnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że w dniu 16 września 2008 r. Starosta wydał decyzję uwłaszczeniową dotyczącą nieruchomości będących współwłasnością osób fizycznych i Skarbu Państwa na rzecz zstępnych po zmarłej właścicielce, pomimo, że wiedział o wyroku NSA O/Z Szczecin z 17 listopada 1999 r., a zatem decyzja ta w części dotyczącej zabudowanej działki rażąco narusza prawo. W ocenie skarżącej decyzja SKO z dnia 7 grudnia 2009 r., wydana w tej sprawie, była prawidłowa, natomiast kolejna decyzja SKO z dnia 29 grudnia 2011 r., wydana na wniosek zstępnych zmarłej właścicielki diametralnie odmiennie rozstrzyga sprawę uwłaszczenia z pominięciem wyroku z 1999 r. Dowiedziawszy się o tej decyzji złożyła wniosek o wznowienie. Skarżąca oświadczyła również w piśmie, że jako dzierżawca lokalu od Skarbu Państwa nie jest stroną w postępowaniu uwłaszczeniowym, ale jest żywotnie zainteresowana tym lokalem, a błędnymi decyzjami odebrano jej możliwość wykupu tego lokalu mieszkalnego na zasadzie art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do pisma skarżąca dołączyła decyzję Starosty z 16 września 2008 r. oraz SKO w Koszalinie z dnia 7 grudnia 2009 r. i z 29 grudnia 2011 r. Na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z akt II SA/Sz 138/99 oraz II SA/Sz 134/09 i odpisów decyzji od karty 19 do karty 25 akt sądowych. Pełnomocnik skarżącej oświadczył do protokołu, że skarżąca była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym decyzja SKO z dnia 7 grudnia 2009 r., ale już decyzji z dnia 29 grudnia 2011 r. tego organu nie dostała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Na wstępie podkreślić należy, że sąd administracyjny w wyniku kontroli legalności zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej jako "P.p.s.a."). Oznacza to, że sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (tu postanowienia) ma nie tylko prawo, ale i obowiązek uwzględnić okoliczności nie powołane w skardze, ale mające wpływ na tę ocenę. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie, na skutek skargi M. L., stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 16 września 2008 r. o przeniesieniu nieodpłatnym prawa własności nieruchomości niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz nieruchomości zabudowanej nr ew. [...] o powierzchni[...] ha, położonych w obrębie geodezyjnym K., gmina D. na rzecz M. J., D. P., oraz K. O. w udziale po 1/3. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek wniosku skarżącej będącej najemcą lokalu mieszkalnego w budynku usytuowanym na działce nr [...]. W granicach tej sprawy, Sąd dokonał wyłącznie kontroli legalności powyższego postanowienia, dlatego też rozważaniom Sądu nie podlegały ani merytoryczne zarzuty względem ostatecznej decyzji Starosty z dnia 16 września 2008 r., ani też inne, kwestionowane przez skarżącą, wcześniejsze działania i rozstrzygnięcia organów w sprawie nieodpłatnego przeniesienia wymienionych powyżej nieruchomości w oparciu o art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników na rzecz zstępnych po zmarłej właścicielce tych nieruchomości. Sąd nie oceniał również, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie o uwłaszczenie nieruchomości i jakie z tego wynikają skutki dla tej sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), albowiem merytoryczna ocena zasadności wniosku o wznowienie postępowania nie może być przeprowadzona w sytuacji gdy postępowanie nie zostało wznowione i nie zapadła żadna z decyzji z art. 151 Kpa. Przypomnieć należy, że reguły postępowania w wypadku wpłynięcia wniosku o wznowienie postępowania są jednoznacznie określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Przypomnieć również wypada, iż wznowienie postępowania przebiega dwuetapowo. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego rozpoczyna pierwszy etap, w którym organ właściwy bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a., a także czy wskazano przyczynę wznowienia z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. W przypadku, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia z tej przyczyny, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, albo termin do jego złożenia nie został zachowany, albo wnioskodawca nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. postanowieniem odmawia wznowienia postępowania. Dopiero w sytuacji gdy żadna z wymienionych okoliczności nie występuje, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział. Zdaniem organów obu instancji, M. L. jako najemca lokalu mieszkalnego w budynku znajdującym się na działce [...] podlegającej uwłaszczeniu nie jest legitymowana do kwestionowania w trybie wznowienia orzeczenia zapadłego w postepowaniu uwłaszczeniowym. Ponadto, w ocenie Kolegium wniosek skarżącej został wniesiony z uchybieniem ustawowego terminu, co również czyni go niedopuszczalnym. Istotnym zatem z punktu widzenia oceny legalności podjętych przez organy rozstrzygnięć stało się ustalenie, czy wniosek skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia 16 września 2008 r. o przeniesieniu nieodpłatnym prawa własności nieruchomości pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W ocenie Sądu, skarżąca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, uprawniającego ją do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 16 września 2008 r., wydaną na podstawie art. 118 ust. 1, 2 i 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Treść tego przepisu precyzyjnie określa krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie nieodpłatne własności nieruchomości. Do stron postępowania toczącego się na podstawie art. 118 ww. ustawy nie należą, jak słusznie uznał organ I instancji, najemcy lokali położonych na nieruchomości objętej wnioskiem o nieodpłatne nabycie prawa własności danej działki. Niewątpliwie skarżąca jest osobą zainteresowaną w rozstrzygnięciu kwestii uwłaszczenia nieruchomości zabudowanej nr [...], jednakże jest to wyłącznie interes faktyczny, nie znajdujący swego źródła w podstawie materialnoprawnej decyzji, której dotyczy wniosek skarżącej. Nie można też przyznać skarżącej statusu strony w sprawie o nieodpłatne nabycie nieruchomości, prowadzonej w oparciu o ustawę o ubezpieczaniu społecznym rolników, ze względu na zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kontekście przedmiotu sprawy której dotyczy wniosek o wznowienie, dążenie skarżącej do nabycia zajmowanego - na podstawie stosunku najmu - lokalu, w oparciu o inne przepisy prawa, stanowi wyłącznie interes faktyczny. Zwrócić uwagę również należy, że w prawomocnym wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. w wydanym w sprawie ze skargi M. L. na decyzję SKO z dnia 9 grudnia 2008 r. w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia prawa własności nieruchomości, sygn. akt II SA/Sz 134/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wypowiedział się w kwestii legitymacji skarżącej do zaskarżenia decyzji Starosty o nieodpłatnym przeniesieniu prawa własności nieruchomości niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...] oraz nieruchomości zabudowanej nr ew. [...] położonych w obrębie geodezyjnym K., gmina D. na rzecz spadkobierców po zmarłej właścicielce, uznając brak interesu prawnego skarżącej do występowania w tej sprawie. Z powyższych względów, Sąd w niniejszym składzie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowo bowiem organy obu instancji stwierdziły formalne (proceduralne) przeszkody do wznowienia postępowania na wniosek skarżącej, albowiem w sposób oczywisty, wprost z przepisów prawa (ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników) wynika brak legitymacji skarżącej do uczestniczenia na prawach strony w kwestionowanym postepowaniu, a tym samym do skutecznego żądania wznowienia tego postępowania, zakończonego decyzją Starosty z dnia 16 września 2008 r. Słusznie również organ odwoławczy wyraził wątpliwość co do zachowania przez skarżącą ustawowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. art. 148 § 1 Kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć bowiem należy, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2009 r., wydanej w związku z wnioskiem skarżącej, dołączonej do akt przez skarżącą i włączonej jako dowód w tej sprawie na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r., organ odnosi się w uzasadnieniu do wyroku NSA O/Z Szczecin SA/Sz 138/99, który teraz skarżąca powołuje jako okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienia postepowania z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Z uwagi na wskazane okoliczności Sąd nie mógł uwzględnić skargi M. L. i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.