II SA/Sz 1555/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. W. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...],wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy od decyzji Starosty z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. W. pozwolenia na budowę odcinka sieci wodociągowej rozdzielczej, osiedlowej – DE 90 PVC na działkach o numerach: [...] w miejscowości [...] w gminie [...], Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda i wskazał, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, złożonego dnia 15 maja 2012 r., inwestor wraz z projektem budowlanym przedłożył wydane przez siebie warunki przyłączeniowe ustalające podłączenie planowanej sieci wodociągowej na działkach o numerach: [...] do istniejącego na działce nr [...] wodociągu, będącego jego własnością, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 7 kwietnia 2009 r. Wśród załączonych przez inwestora dokumentów znajduje się wydane inwestorowi oświadczenie Wójta Gminy z dnia 19 kwietnia 2007 r., odnoszące się do zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków z dwudziestu dwóch budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości [...]. Organ odwoławczy uznał, że dołączone do projektu budowlanego warunki przyłączenia nieruchomości do sieci nie są warunkami wydanymi przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym zaopatrzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123. Poz. 858 ze zm.), ponieważ zostały wydane przez inwestora, a nie jednostkę organizacyjną, która na terenie gminy zapewnia dostawę wody i odbiór ścieków. W celu umożliwienia inwestorowi uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powyższą decyzję T. W. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 165/13 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] r. uznając, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy w ogóle nie ocenił znajdującego się w aktach materiału dowodowego pod kątem jego przydatności do rozstrzygnięcia sprawy, przerzucił natomiast obowiązek przeprowadzenia postępowania na okoliczność uzupełnienia wniosku o warunki przyłączenia nieruchomości do sieci na organ I instancji. Sąd zwrócił też uwagę, że nieprawidłowe było stanowisko organu odwoławczego, iż w sytuacji, gdy inwestora nie można uznać za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, automatycznie należało stwierdzić, że przedłożony przez niego projekt budowlany nie spełniał przesłanki określonej w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. nie zawierał oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej odnośnie dostaw wody i odbioru ścieków. Nie przesądzało to o niekompletności projektu budowlanego. Po ponownym rozpoznaniu wniosku T. W. o pozwolenie na budowę z dnia 15 maja 2012 r., w wyniku uchylenia przez Sąd ww. decyzji Wojewody z dnia [...] r., Starosta wydał dnia [...] r. decyzję nr [...] r. którą odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę odcinka sieci wodociągowej rozdzielczej, osiedlowej, na dz. Nr [...] w miejscowości K. w gminie [...], z tego względu, że inwestor, zobowiązany postanowieniem z dnia [...] r. do przedłożenia aktualnych warunków wykonania sieci wodociągowej wydanych przez właściwą jednostkę organizacyjną, nie wywiązał się z tego obowiązku. Od powyższej decyzji odwołał się T. W. Po rozpoznaniu jego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] , utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w projekcie budowlanym znajdują się wydane przez inwestora warunki podłączenia planowanej sieci wodociągowej na działkach nr [...] do istniejącego wodociągu w działce nr [...], będącego własnością inwestora, ale nie jest on podmiotem świadczącym usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego zaopatrzenia ścieków, zatem nie był podmiotem uprawnionym do złożenia oświadczenia dotyczącego warunków podłączenia planowanej sieci wodociągowej na działkach [...] do istniejącego wodociągu w działce nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził też, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia to, że decyzja Wojewody z dnia [...] r. uchylająca decyzję Starosty o pozwoleniu na budowę i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponieważ wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji, której skarga dotyczy (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Powyższa skarga inwestora nie została do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy tj. do dnia [...] r. rozpatrzona, nie zostało także wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji. Po ponownym rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy od decyzji Starosty z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę odcinka sieci wodociągowej rozdzielczej na działkach nr [...] w K., przeprowadzonym w wyniku wyroku WSA z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 165/13, Wojewoda zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, iż będąc związanym ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r. powinien był poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jednak biorąc pod uwagę, że organ I instancji w ponownym postępowaniu, jeszcze przed wydaniem wyroku z dnia 11 lipca 2013 r., wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o warunki dostawy wody, wydane przez właściwą jednostkę organizacyjną, i ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a organ odwoławczy ocenę tę podzielił w decyzji z dnia [...] r., należało uchylić decyzję Starosty z dnia [...] r. i umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda uzupełnił decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej uzasadnienia. Powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] r. T. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił w niej organowi odwoławczemu wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., polegającym na jednoczesnym uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i umorzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy organ odwoławczy kompetentny jest albo do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy, bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji albo umorzenia postępowania odwoławczego. Skarżący podniósł też, że w sprawie nie został uwzględniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 165/13, uchylający decyzję Wojewody z dnia [...] r., co było podstawą do przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Przyjęta przez organy kolejność podjętych czynności w sprawie, w sytuacji, gdy posiadały one wiedzę o wniesieniu przez niego skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] r., miała wpływ na wynik sprawy i doprowadziła w ostateczności do wydania rozstrzygnięcia niekorzystnego dla skarżącego. Spowodowało to, że wydany w przedmiotowej sprawie wyrok Sądu właściwie nie został wzięty pod uwagę. Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę. Wyjaśnił, że nie wnosił skargi na ostateczną decyzję Wojewody z dnia [...] r. ponieważ w tamtym czasie toczyło się postępowanie sądowe w sprawie II SA/Sz 165/13, w związku z czym był przekonany, że decyzje wydane przez organy przed rozstrzygnięciem skargi będą wadliwe. Skarżący wyjaśnił, że zwrócił się do Gminy o wydanie aktualnych warunków przyłączenia budowanego odcinka sieci wodociągowej do całej sieci, jednak Gmina odmówiła wydania tych warunków stwierdzając, że na tym terenie nie posiada sieci będącej w jej zasobach, gdyż istniejące odcinki sieci są prywatną własnością. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga była uzasadniona. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który spośród zamkniętego katalogu decyzji wydawanych przez organ odwoławczy przewiduje możliwość wydania przez ten organ decyzji uchylającej w całości lub w części decyzję organu I instancji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, albo uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części, ewentualnie w oparciu o pkt 3 tego przepisu, organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze. Tymczasem Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie odwoławcze, zatem wydał decyzję nie przewidzianą w art. 138 § 1 k.p.a. Jak wyżej wskazano, organ odwoławczy może wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ale przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego; jego podstawą może być jedynie stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zgodnie z art. 105 k.p.a. Stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.), ewentualnie ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda wydał rozstrzygniecie nie przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. i umorzył postępowanie odwoławcze, mimo tego, że odwołanie zostało złożone przez stronę i nie zostało cofnięte. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] r., uchylającą decyzję Starosty z dnia [...] r. i umarzającą postępowanie odwoławcze, Wojewoda nie wziął pod uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 165/13 uchylił decyzję kasacyjną Wojewody z dnia [...] r. stwierdzając, że nie było podstaw prawnych do jej wydania. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 5 września 2013 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co pozwalało organowi odwoławczemu na podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych w następstwie decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, uchylonej przez Sąd. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji kasacyjnej, wobec stwierdzenia jej niezgodności z prawem, powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie art.145 § 1 pkt 8 k.p.a., rozstrzygnięć jakie w międzyczasie na podstawie tej decyzji zostały wydane. Organ odwoławczy winien był zatem wszcząć z urzędu postępowanie nadzwyczajne mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych w oparciu o decyzję kasacyjną, uchyloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz ponownie merytorycznie rozpoznać odwołanie Wójta Gminy od decyzji Starosty z dnia [...] r., uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.). Zamiast tego organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty samym wdrożenie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 165/13. Wprawdzie organ odwoławczy powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na ten wyrok, ale nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w tym orzeczeniu, ani nie ocenił materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych zgodnie z oceną prawną zawartą w ww. wyroku. W sprawie doszło więc do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] r., oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił także decyzję tego organu z dnia [...] r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty z dnia [...] r., ponieważ jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewoda winien rozpoznać odwołanie Gminy od decyzji Starosty z dnia [...] r., mając na uwadze związanie wyrokiem Sądu wydanym w przedmiotowej sprawie. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a., a kwestię wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 tej ustawy.