II SA/Sz 157/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. N. i K. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] , nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (PINB) nakazał J. i K. N. rozbiórkę obiektu budowlanego z[...] , wybudowanymi samowolnie na działkach nr[...] , położonych w obrębie geodezyjnym L. , gmina Ś.. Po stwierdzeniu, że powyższa decyzja nie została wykonana, PINB wezwał zobowiązanych do wykonania zaległego obowiązku (upomnienie z dnia [...] r.) a następnie, po upływie 7 dniowego terminu, wszczął postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] r. organ przeprowadził kontrolę nieruchomości skarżących, podczas której ustalił, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego z pomieszczeniami garażowymi, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nadal nie została wykonana (protokół z kontroli dnia [...] r. wraz z dokumentacją zdjęciową). Następnie, PINB doręczył skarżącym tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] r. oraz postanowienie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na J. N. i K. N. grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] . W związku z doręczeniem tytułu wykonawczego, J. i K. N. wnieśli zarzut, że w tytule wykonawczym wskazany jest obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego z pomieszczeniami garażowymi zlokalizowanymi na działce nr [...] obr. L. gmina Ś., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem, według skarżących, decyzją z dnia [...] r. nr [...] zostali zobowiązani do rozbiórki obiektu budowlanego oznaczonego na mapie sytuacyjnej jako [...] , zlokalizowanego na działce nr [...] , obr. L. , gm. Ś. i dopiero na skutek wnoszonych odwołań oraz wydania kolejnych decyzji, w dniu [...] r. orzeczono nakaz rozbiórki "obiektu z pomieszczeniami budowlanymi, zlokalizowanego na działce nr [...] ". Wyjaśnili, że w czasie trwania postępowania nie powstał żaden obiekt, który mógłby zostać zakwalifikowany jako odrębne [...] . W tej sytuacji, w ocenie skarżących obowiązek nie istnieje (art. 33 pkt 1 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i z tego powodu postępowanie winno być umorzone. Postanowieniem z dnia [...] r. nr[...] , PINB odmówił J. i K. N. umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz uznania zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie postanowienia z dnia [...] r. i tytułu wykonawczego z dnia [...] r. nr [...] za uzasadnione. Organ wskazał, że grzywna zastała nałożona w związku z decyzją ostateczną PINB z dnia [...] r. nr [...] nakazującą skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego wraz z pomieszczeniami garażowanymi wybudowanymi na działkach nr [...] i nr [...] obręb geodezyjny L. , gmina Ś., której skarżący nie wykonali. Organ nie prowadził postępowania w stosunku do obiektu, które by można zakwalifikować jako odrębne [...] . Zwrócił również uwagę, że wykonanie obowiązku, wynikającego z tytułu wykonawczego, skutkuje tym, że nałożone a nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia na wniosek strony podlegają umorzeniu. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie, w którym domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB) postanowieniem z dnia [...] r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 33 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.) zwanej dalej "upea", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył trzy zarzuty podniesione przez skarżących : - wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku ( art. 33 § 1 pkt 1 upea), - określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (art. 33 § 1 pkt 3 upea), - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym ( art. 33 § 1 pkt 5 upea). ZWINB odnosząc się do podniesionych zarzutów oraz wskazując na ostateczną decyzję PINB z dnia [...] r. nr [...] nakazującą skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego wraz z pomieszczeniami garażowanymi, wybudowanymi na działkach nr [...] i nr [...] obręb geodezyjny L. , gmina Ś. stwierdził, że decyzja ta, pomimo wyznaczonego terminu, nie została wykonana a orzeczony w niej nakaz rozbiórki istnieje. Z kolei obowiązek wskazany w tytule wykonawczym z dnia z dnia [...] r. jest zbieżny z obowiązkiem wynikającym z decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Nie jest zatem zasadny zarówno zarzut nieistnienia obowiązku, jak i dotyczący określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającą z orzeczenia. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym ZWINB, powołując się na wyrok NSA z dnia 13.11.2008 sygn. akt II OSK 1356/07, stwierdził, że niewykonalność, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5 upea ma miejsce wtedy, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, czyli obowiązek taki- jak to stwierdził NSA – musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Udowodnienie niemożliwości wykonania obowiązku nie należy do właściwości organu egzekucyjnego, albowiem na tym etapie postępowania organ nie ma podstaw prawnych do badania faktycznej możliwości zobowiązanej do wykonania nakazanego obowiązku. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że na wykonanie nakazu rozbiórki skarżący mieli cztery lata i obowiązek ten powstał wtedy, gdy decyzja nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna. Zobowiązani mieli również wystarczająco dużo czasu na przeprowadzenie rozbiórki w sposób niezagrażający ptakom, których obecność, w ich ocenie, stoi na przeszkodzie wykonania obowiązku. Organ w czasie oględzin w dniu [..]r. nie stwierdził jednak zarówno obecności jaskółek ( puste gniazdo na podciągu) oraz śladów nietoperzy. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących braku możliwości wykonania nakazu rozbiórki ze względu na oddane im na przechowanie drewna, które jest dowodem w sprawie prowadzonej przed sądem powszechnym, wskazując na przepis art. 228 Kodeksu postępowania karnego ZWINB wyjaśnił, że z przepisu tego nie wynika obowiązek przechowywania przedmiotów wydanych lub znalezionych w czasie przeszukania, czy znalezionych w czasie przeszukania i stanowiących dowód innego przestępstwa. W dacie oddania drewna na przechowanie skarżący wiedzieli o ciążącym na nich nakazie rozbiórki i z tego powodu mogą ponieść konsekwencje za ewentualne uszkodzenie drewna w czasie rozbiórki. Z powyższych względów ZWINB uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia zasadności zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze pieniężnym, Na powyższe postanowienie ZWINB J. N. i K. N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucili, że zaskarżone postanowienie poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, narusza art. 7 i 77 k.p.a. J. i K. N. nie kwestionowali konieczności dokonania rozbiórki ale podkreślali, że nie jest ona możliwa ze względu na okres lęgowy ptaków trwający od [...] . Podkreślili, że prowadzili rozmowy z Nadleśnictwem Ś. w przedmiocie rozebrania obiektu w taki sposób, by nie doprowadzić do szkody leśnej. Rozmowy te zostały przerwane na skutek dokonania przez skarżących wycinki drzew na działce należącej do Nadleśnictwa, natomiast drewno stanowiące dowód rzeczowy zostało zabezpieczone na ich działce i z tego powodu nie mogą wykonać nałożonego obowiązku. Podkreślili, że nawet organ nie byłby w stanie wykonać zastępczo obowiązku bez zgody sądu, przed którym toczy się postępowanie karne, na przemieszczenie drewna Skarżący podnieśli również, że o ile organ miał wątpliwości co do treści zarzutu oraz jego podstawy prawnej, miał obowiązek żądanie strony wyjaśnić na podstawie art. 50 i 64 § 2 k.p.a w związku z art. 18 upea. ZWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność orzeczenia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisach. Rozpoznając sprawę w oparciu o powołane wyżej kryteria sąd stwierdził, ze skarga J. i K. N. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., jako organu egzekucyjnego, w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawę prawną rozstrzygnięć organów w tym postępowaniu stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz.U. z 2014 r. poz. 1619), zwanej dalej : "upea" . W art. 1a pkt 12 lit. b upea określony został katalog środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, tj. grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. W rozpoznawanej sprawie PINB po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w upomnieniu z dnia [...] r. oraz po stwierdzeniu w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r., że skarżący nie wykonali ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] r., nakazującej J. i K. N. rozbiórkę obiektu budowlanego z pomieszczeniami garażowymi, wybudowanego samowolnie na działkach nr [...] i [...] , położonych w obrębie ewidencyjnym L. , gmina Ś., wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczył skarżącym tytuł wykonawczy oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Pismami z dnia [...] r. skarżący wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz wnosili o jego umorzenie. Zarzut jest środkiem względnie suspensywnym, gdyż jego wniesienie nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego, a jedynie organ egzekucyjny z uzasadnionych powodów może wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne - do czasu rozpatrzenia zarzutu. zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 upea. Zarzut nie jest środkiem dewolutywnym, bo jest rozpatrywany przez organ egzekucyjny, a nie przez jego organ wyższego stopnia. Ponadto jego rozpatrywanie polega nie na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy (zaistnienia podstaw do wszczęcia egzekucji), lecz na zbadaniu zasadności zarzutu podjęcia i prowadzenia egzekucji. Katalog zarzutów określony w art. 33 ma charakter zamknięty i żadna inna przyczyna niż wymieniona w art. 33 § 1 pkt 1-10 upea nie może stanowić podstawy do uruchomienia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutu i wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, zaś ewentualne postępowanie sądowej kontroli musi się odnosić się do oceny wystąpienia we wszczętej sprawie sądowoadministracyjnej okoliczności wymienionych w tym przepisie. Skarżący jako podstawę wniesionych zarzutów wskazali przepis art. 33 ust. 1 pkt 1 i 5 upea wskazując, że z tytułu wykonawczego nr 2/2015 z dnia [...] r. wynika inny obowiązek aniżeli ten, który został określony w decyzji PINB z dnia 17 maja 2006 r. chociaż jak stwierdzili dalej, w wyniku wnoszonych odwołań decyzja ta została uchylona i ostatecznie decyzją z dnia [...] r. został na nich nałożony obowiązek rozbiórki " obiektu z pomieszczeniami budowlanymi zlokalizowanego na działce [...] , położonej w obrębie geodezyjnym L. . gm. Ś., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Według skarżących w czasie trwania postępowania żaden obiekt, który mógłby zostać zakwalifikowany jako odrębne [...] na działce nr [...] nie powstał, z tego powodu nałożony na nich obowiązek nie istnieje. W kolejnych pismach wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego skarżący nie kwestionowali jednak konieczności dokonania rozbiórki, jednakże powoływali inne okoliczności, które według nich skutkują niewykonalnością obowiązku. Podkreślić należy, że wnoszenie zarzutów stanowi prawo, które zobowiązany może realizować jedynie w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dalszych etapach tego postępowania pozostaje zobowiązanemu tylko obrona przed egzekucją przez przedstawienie organowi egzekucyjnemu dowodów stwierdzających wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. obowiązany może uchronić się przed egzekucją przez dobrowolne spełnienie spoczywającego na nim obowiązku. Jednakże wykonanie obowiązku przez zobowiązanego polega na jego zaspokojeniu w taki sposób, że zobowiązanie wygasa. Analiza zarzutu skarżących oraz wskazanych w jego kontekście przeszkód wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] r., w zestawieniu z treścią przepisu art. 33 upea wskazuje- jak zasadnie stwierdził to organ odwoławczy, że żadna z enumeratywnie wskazanych w nim przesłanek w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Obowiązek nałożony na skarżących został wyczerpująco sprecyzowany w decyzji z dnia [...] r. i jest zbieżny z treścią obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr[...] . Wbrew twierdzeniom skarżących obowiązek nadal istnieje albowiem małżonkowie N. nie wykonali nakazu rozbiórki. Nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 5 upea, czyli niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z powodu ewentualnego zniszczenia gniazd ptasich oraz obowiązku zabezpieczenia oddanego skarżącym na przechowanie drewna. Słusznie zauważył organ, że od daty, w której decyzja PINB nakazująca rozbiórkę do wszczęcia postepowanie egzekucyjnego upłynęły niemalże cztery lata i w tym czasie skarżący dobrowolnie nie wykonali obowiązku rozbiórki ani w całości, ani w też w części. Wykonanie obowiązku pomimo podnoszenia przez skarżącego zarzutu ewentualnego uszkodzenia siedliska jaskółki i nietoperza ( nie znajdującego potwierdzenia w trakcie kontroli PINB w dniu 29 czerwca 2015 r., jak też nie wynikającego z innych wiarygodnych źródeł), czy też ochrony drewna powierzonego na przechowanie, jest możliwe przy zachowaniu przez skarżących staranności w czynnościach rozbiórkowych. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego - jak to w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny –II OSK 509/05, II OSK 1356/07 musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. W ocenie sądu, skarżący nie wykazali, aby w niniejszym przypadku tego rodzaju sytuacja miała miejsce i co podkreślić należy w kwestii niewykonalności obowiązku o charakterze pieniężnym, to na zobowiązanych spoczywa obowiązek wykazania niewykonalności aktu nakładającego obowiązek. Tymczasem skarżący oprócz werbalnych zapewnień, żadnych dowodów na okoliczność niemożliwości wykonania obowiązku nie przedstawili. Za taki dowód nie można uznać bowiem twierdzeń o istniejących siedliskach ptasich jak i postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. z dnia [...] r. w sprawie zatrzymania od K. N. pociętego drewna. Nawet jeśli skarżącemu powierzono przechowanie drewna, co z postanowienia nie wynika, to w związku z orzeczoną rozbiórką, miał prawo od przechowania zatrzymanego drewna się uchylić korzystając z przysługujących mu środków odwoławczych. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest zatem całkowicie chybiony. Kwestia umorzenia postępowania egzekucyjnego była podstawą podniesionego przez skarżących zarzutu opisanego w piśmie z dnia [...] r., w którym skarżący kwestionowali obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] r. oraz z tytułu wykonawczego nr[...] . Od zarzutu tego jednak odstąpili, gdyż w kolejnych fazach postępowania wprost twierdzili, że nie kwestionują nakazu rozbiórki wynikającego z decyzji z dnia [...] r. Zdaniem sądu, twierdzenia skarżących co do podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego były jedynie elementem taktyki procesowej i na dalszych etapach postępowania, w tym w skardze, nie były ponownie podnoszone. Wprawdzie jedną z przesłanek umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1pkt 5 upea jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, jednakże skoro kwestia niewykonalności obowiązku została dostatecznie i wyczerpująco przez organy wyjaśniona, a sąd ustalenia te uznał za prawidłowe, to odmowę umorzenia postępowania należało uznać za prawidłową. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151.p.p.s.a. oddalił skargę.