II SA/Sz 158/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Starosta W. na podstawie art. 151 §1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 105 §1 K.p.a w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.): 1) uchylił decyzję Starosty W. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej z kotłem co. w mieszkaniu Nr .., w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym w W. przy ul. [...], zmienioną następnie decyzją Nr [...] oraz 2) umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej z kotłem co. w mieszkaniu Nr ..., w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej z kotłem co. we wskazanym powyżej mieszkaniu. Wznowienie postępowania oparto na przesłance zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Według organu okolicznością nową, nie znaną organowi, który wydał decyzję było stwierdzenie przez Sąd Rejonowy w W. Wydział [...], w wyroku z dnia [...], że w okresie od 29 października 2002 r. do 10 listopada 2002 r. inwestor zastępczy – [...]- wykonał roboty budowlane polegające na zamontowaniu dwufunkcyjnego pieca gazowego kondensacyjnego wraz z instalacją gazową w powyższym mieszkaniu, wynajmowanym przez W. P., jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ uchylając decyzję z dnia 19 listopada 2002 r. uznał, iż jest zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Jak wynika z motywów rozstrzygnięcia podanych w uzasadnieniu, organ umorzył postępowanie wywołane wnioskiem inwestora głównego – [...] o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż wykonanie wskazanych robót budowlanych jeszcze przed wydaniem decyzji, czyni postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym. Od powyższej decyzji odwołanie w imieniu [...] wniósł pełnomocnik Spółki – [...]. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik zakwestionował przywołaną przez organ I instancji podstawę wzruszenia decyzji, powołując się na wyjaśnienia złożone w toku postępowania karnego przez G. W., która w imieniu Starosty W. wydała w dniu 19 listopada 2002 r. decyzję o pozwoleniu na budowę. Według strony z wyjaśnień tych wynika, iż W. P. poinformował ją o trwających w jego mieszkaniu Nr ...przy ul. [...] robotach budowlanych polegających na demontażu starego pieca i zainstalowaniu ogrzewania gazowego. O fakcie tym powiadomiony został również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., którą to okoliczność potwierdzać ma protokół sporządzony w tym organie w dniu 18 listopada 2002 r. Wobec powyższego strona odwołująca się uznała, iż zainstalowanie ogrzewania gazowego w mieszkaniu W. P. nie jest nową okolicznością w sprawie, nieznaną organowi w dniu wydania decyzji z dnia 19 listopada 2002 r. dotyczącej pozwolenia na budowę. Rozpoznając odwołanie Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ zgodził się ze stanowiskiem Starosty W., iż kluczowe znaczenie dla zaistnienia przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia 19 listopada 2002 r., zmienionej następnie decyzją z dnia 23 grudnia 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie wspomnianych robót budowlanych, ma wydany przez Sąd Rejonowy w W. II Wydział [...] wyrok z dnia [...], w którym według oceny organu Sąd potwierdził jednoznacznie prowadzenie prac budowlanych związanych z montażem instalacji gazowej przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. To z kolei stanowiło ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie znanych organowi, który ją wydał. Jednocześnie organ ten wskazał, iż organami uprawnionymi do prowadzenia postępowania w zakresie samowoli budowlanej są wyłącznie organy nadzoru budowlanego. Według organu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w Starostwie Powiatowym w W. nie złożono doniesienia dotyczącego ewentualnej samowoli budowlanej, a przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postępowanie, wszczęte na wniosek W. P. z dnia 18 listopada 2002 r., nie potwierdziło samowoli budowlanej. Nie stwierdzając w tym zakresie naruszeń prawa, organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nastąpiła realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to tym samym organ I instancji słusznie umorzył postępowanie wywołane wnioskiem [...] w W. o wydanie pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Wojewody Z. dnia [...] wniósł pełnomocnik [....] podtrzymując dotychczasowe zarzuty w sprawie. W skardze pełnomocnik podkreślił, iż organy obu instancji błędnie przyjęły, że nie zostały powiadomione o okoliczności jaką było zamontowanie instalacji grzewczej w mieszkaniu W. P., gdyż w toku postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w W., Kierownik Wydziału Architektury i Budownictwa, G. W. przyznała się, że w dniu 18 listopada 2002 r. otrzymała informację o zrealizowaniu w tym mieszkaniu powyższego zamierzenia inwestycyjnego, jednakże nie podjęła żadnych czynności w zakresie przewidzianym prawem. Pełnomocnik strony nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może dokonywać czynności kontrolnych. Powołując się na przepis art. 81 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane pełnomocnik wskazał, iż "(...) protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych prawem". Jednocześnie na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 4 tej ustawy według pełnomocnika, organy mogą żądać przy wykonywaniu swoich zadań udzielenia informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, czego organ odwoławczy w ogóle nie dostrzegł wydając zaskarżoną decyzję. Ponieważ powołana przez organ okoliczność nie stanowiła nowej okoliczności faktycznej, pełnomocnik uznał, iż zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu. Do skargi pełnomocnik dołączył postanowienie Prokuratury Rejonowej w W. o umorzeniu śledztwa z dnia 30 czerwca 2004 r. oraz z dnia 31 grudnia 2004 r., a ponadto protokół z rozprawy jaka miała miejsce w dniu 15 listopada 2006 r. przed Sądem Rejonowym w W. z przesłuchania w charakterze świadka – G. W. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z zarzutami podniesionymi w skardze i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji wydanej przez Wojewodę Z. oraz decyzji Starosty W. należy postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Wojewody Z. toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnym, jakim jest wznowienie postępowania. Z akt sprawy wynika, iż zarówno rozstrzygnięcie organu I jak i II instancji oparto na przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Skarżąca Spółka podnosi, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanego przepisu, gdyż w dacie wydania przez Starostę W. decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu 19 listopada 2002 r., organowi znany był fakt samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu w mieszkaniu Nr ... w budynku położnym przy ul. [...], instalacji gazowej z piecem co., i że późniejsze potwierdzenie tego faktu w toku postępowania karnego, na którą to okoliczność powołuje się organ I i II instancji w uzasadnieniu wydanych decyzji, nie stanowi nowej okoliczności w sprawie. Zdaniem Sądu zarzut skarżącej Spółki jest zasadny. Na wstępie należy wskazać, iż w przypadku podstawy wymienionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., o jej spełnieniu decyduje zaistnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, oraz okoliczności te i dowody musiały zaistnieć wcześniej, to jest w chwili wydania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem nowych okoliczności lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności i dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę (patrz: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", A. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 6, Wydawnictwo Beck, 2004 r., s. 640). Ponadto wskazuje się, że przez nową okoliczność istotną dla sprawy rozumie się taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w danej sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 855/05 Lex 14/2008). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, iż fakt wykonania prac budowlanych w lokalu mieszkalnym Nr ... położonym w budynku przy ul. [...], nie jest nową okolicznością w sprawie, z którą organ zapoznał się po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Po wtóre okoliczność wykonania prac inwestorskich przed wydaniem tej decyzji jest istotna dla sprawy, gdyż w takiej sytuacji, organ I instancji (na co zresztą sam wskazuje w zaskarżonej decyzji) powinien zgodnie z przepisami art. 105 K.p.a. w związku z art. 28 ustawy – Prawo budowlane umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Wbrew stanowisku organów wyrażonym w zaskarżonych decyzjach, postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w W. oraz postępowanie karne zakończone wyrokiem Sądu Rejonowego w W. Wydział [...] dowodzi tego, iż G. W. pełniąca funkcję Naczelnika Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa W. i podpisująca z upoważnienia Starosty decyzję z dnia 19 listopada 2002 r. przyznała, że w trakcie postępowania związanego z wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę, W. P. był w urzędzie i sygnalizował jej, że w jego mieszkaniu prowadzone są roboty budowlane związane z wykonaniem instalacji gazowej. G. W. wyjaśniła, iż nie zajęła się szczegółowo sprawą, natomiast z uwagi na wątpliwości W. P. co do legalności prowadzonych robót, skierowała go do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się pismo W. P. z dnia 20 listopada 2002 r. skierowane do Starostwa Powiatowego, w którym wskazał on, iż w związku z odmową Naczelnika Wydziału udostępnienia mu w dniu 18 listopada 2002 r. dokumentów związanych z wykonywaniem w jego mieszkaniu instalacji gazowej, żądanie to podtrzymuje i uznaje za uzasadnione z uwagi na trwające w jego mieszkaniu prace budowlane. Bez wątpienia okoliczność powiadomienia organu wydającego decyzję o wykonaniu prac budowlanych przed jej wydaniem, była więc sygnalizowana przez najemcę wskazanego lokalu, a więc była znana temu organowi przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu skoro więc organ na podstawie ustnej informacji udzielonej przez najemcę lokalu powziął wiadomość o wykonaniu prac budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz okoliczności tej "nie zbadał", to tym samym nie może w postępowaniu wznowieniowym bronić się skutecznie argumentem, iż fakt wykonania tych prac nie był mu znany, i że jest to okoliczność nowa. To, że organ ten w postępowaniu poprzednim z tą okolicznością szczegółowo się nie zapoznał, nie zbadał w wyniku zaniedbania, czy też niewłaściwie ocenił, nie "usprawiedliwia" organu i nie daje podstawy do zastosowania przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Z podanych wyżej powodów wskazany jako podstawa wznowienia wyrok Sądu Rejonowego w Wałczu Wydział [...], w którym uznano inwestora zastępczego [...] winnego zarzucanego mu czynu, tj. że w okresie od 29 października 2002 r. do 10 listopada 2002 r. wykonał roboty budowlane polegające na zamontowaniu dwufunkcyjnego pieca gazowego kondensacyjnego wraz z instalacją gazową wbrew przepisom ustawy – Prawo budowlanego dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej, nie stanowi podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wyrok ten, w ocenie Sądu, stanowi jedynie potwierdzenie faktu samowoli budowlanej przed wydaniem decyzji, natomiast nie stanowi ujawnienia nowej okoliczności faktycznej, nieznanej organowi, który wydał decyzję w I instancji. Sąd w niniejszej sprawie nie podziela argumentu organów obu instancji, iż organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie posiada uprawnień kontrolnych, a zatem nie mógł podjąć żadnych kroków w związku ze złożonym przez W. P. zgłoszeniem samowoli budowlanej. Stosownie do przepisu art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Odpowiednio do ust. 4 tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Oczywistym jest, że organ ten nie posiada uprawnień inspekcyjno-kontrolnych na terenie budów, jednakże może dokonać czynności protokolarnych (w rozumieniu art. 67 § 1 i 2 K.p.a.), które to stanowią materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Odpowiednio do treści art. 67 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności sporządza się protokół z przyjęcia wniesionego ustnie podania, przesłuchania strony, świadka i biegłego. Jak już wspomniano wcześniej fakt, iż roboty budowlane zostały wykonane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien skutkować umorzeniem postępowania wywołanego wnioskiem w tym zakresie. Zgodnie z obowiązującym przepisem art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych. Stwierdzone przez Sąd uchybienia spowodowały zatem konieczność uchylenia decyzji obu instancji jako wydanych z naruszeniem innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy. Podstawę dla orzeczenia o kosztach stanowił zaś art. 200 przywołanego aktu.