II SA/Sz 166/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R. R., J.Z., K.W. Gospodarstwo "G." s.c. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. z a s ą d z a od Wojewody na rzecz skarżących R. R., J.Z. i K.W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. M.G.-H. i G.M. oraz H.M. , wystąpili do Starosty [...] o cofnięcie, na podstawie art. 136 ust.1, pkt 1,2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz.1229 z późn. zm.), pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r. na rzecz R.R., K. W., J. Z., prowadzących działalność w ramach spółki cywilnej "G". Wnioskodawcy jako przyczyny cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego wskazali: 1) samowolną rozbudowę gospodarstwa "G." o 4 stawy tuczowe, bez pozwolenia wodnoprawnego i wbrew ustaleniom operatu wodnoprawnego będącego podstawą pozwolenia udzielonego w 1997 r. przez Wojewodę [...]; 2) niewykonanie wymaganych ww. pozwoleniem albo wykonanie niezgodnie z tym pozwoleniem odstojników oraz stawu trzcinowego, stanowiących przedsięwzięcia ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko, ze szkodą dla zakładów położonych poniżej; 3) wykonanie urządzeń wodnych i przystąpienie przez ten zakład do korzystania z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Starosty [...] nr [...] znak [...] z dnia [...] r. w sytuacji, kiedy decyzja ta nie podlega wykonaniu z uwagi na wstrzymanie z mocy prawa, na podstawie art.40 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wykonania wydanej w II instancji decyzji Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] r. dotyczącej tego pozwolenia. Wnioskodawcy wnieśli o cofnięcie zezwolenia z dnia [...] r. i o zobowiązanie do usunięcia urządzeń wykonanych lub użytkowanych na podstawie cofniętego pozwolenia lub bez tego pozwolenia, a także o dopuszczenie dowodu z załączonej opinii prof. dr hab. J.C. oraz z oględzin Gospodarstwa Pstrągowego G. Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...]r. odmówił cofnięcia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia [...]r. Na skutek odwołania M.G.-H. i G.M. oraz H.M. - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...]r., na podstawie art. 138 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne /Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm,/ i art. 104 kpa - odmówił cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. R.R., K. W. i J. Z. na szczególne korzystanie z wód rzeki G.dla Gospodarstwa [...] przy Elektrowni Wodnej w [...], gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił powyższy dotychczasowy tok sprawy oraz zrelacjonował przebieg postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazał mianowicie, że w dniu [...]r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której wnioskowano o przeprowadzenie badań jakości wód pobranych z rzeki G. i wód wykorzystywanych do celów chowu lub hodowli ryb wprowadzonych do rzeki G. z ośrodków. Gospodarstwo "G." przedłożyło sprawozdanie z badań próbek pobranych w dniu [...]r. przez pracownika Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...], który wykonał badanie. Pismem z dnia [...]r. poinformowano strony o możliwości składnia uwag, wniosków i opinii. Odnosząc się do wyników badań M.G.H., G.M. i H.M. podnieśli, że nie są i nie mogą być one miarodajne dla oceny wpływu korzystania z wody i prowadzonej w Gospodarstwie G. hodowli ryb łososiowatych na środowisko i na Ich uprawnienia jako innych zakładów do szczególnego korzystania z wód. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...]r. wydał na okres do [...]r.pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód rzeki G. dla Gospodarstwa "G." s.c. R., W., Z. zlokalizowanego na dz. nr [...] /Obręb [...]/ po lewej stronie rzeki G. w bliskim sąsiedztwie z EW w km 38+200 biegu rzeki. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., po rozpatrzeniu odwołania M.G.-H., H.i G. M., utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. M.G.-H. i H.M. wnieśli skargę na decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia jej nieważności. Organ wskazał dalej, że z uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 21 sierpnia 2002r. w sprawie [...] NSA wynika, że nastąpiło wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z mocy prawa. Natomiast z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. Starosta wywnioskował, że decyzja z dnia [...]r. podlega wykonaniu. Wskazując na taki stan sprawy organ I instancji zważył, że warunki wprowadzania wód wykorzystywanych dla celów chowu lub hodowli ryb uległy zasadniczej zmianie. Według Starosty, aktualnie z przedmiotowego gospodarstwa po podczyszczeniu w instalacji, składającej się z: osadnika odchodów stałych o szerokości 1,0m i długości 37,50 m, odstojnika wód poprodukcyjnych jako zmodernizowane "starorzecze" o powierzchni [...] m2 , do wód rzeki G. w km [...], odprowadzane są wody wykorzystywane na cele chowu lub hodowli ryb łososiowatych z kompleksu wybudowanego na podstawie pozwoleń z dnia [...]r. i z dnia [...]r. Starosta wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...]r. nałożono między innymi jako warunek dodatkowy zastrzeżenie, że maksymalny przyrost stężenia zanieczyszczenia na odpływie, w stosunku do wody na ujęciu nie może przekroczyć poniższych wartości: - BZT 5 - 0,5 mg/l - fosfor ogólny - 0,035 mg P/l - azot ogólny - 0,045 mg N/l - zawiesina ogólna - 1,3 mg/l W ocenie organu I instancji, efekt oczyszczania należało ustalić zgodnie z dopuszczalnymi wartościami wskaźników zanieczyszczeń w ściekach odprowadzanych z ośrodka określonych w załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi /Dz.U. Nr 116, poz. 503/ - zgodnie z orzeczeniem Ministerstwa Środowiska zawartym w decyzji z dnia 16 kwietnia 1999r. dla ośrodka pstrągowego zlokalizowanego na rz. G. w km [...] tj. [...]m poniżej ujęć wody dla ośrodków skarżących. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...]r. określa, zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa podaną wyżej, stężenia zanieczyszczeń w wodach poprodukcyjnych, które na odpływie z ośrodka do rzeki G. nie mogą przekraczać następujących wskaźników: - BZT 5 - 5,35 mg/l - fosfor ogólny - 0,13 mg P/l - azot ogólny - 3,81 mg N/l - zawiesina ogólna - 8,99 mg/l Następnie organ I instancji /w formie tabeli/ przedstawił wyniki badań nr [...] z dnia [...]r. poszczególnych parametrów: przed ujęciem z gospodarstwa pstrągowego i 150 m poniżej odejścia i uznał, że przedstawione wyniki badań wskazują na przekroczenie warunków odprowadzenia wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z 1997r. w przyroście stężeń azotu. Nie przekraczają natomiast stężeń wskaźników określonych w pozwoleniu z 2001r. Organ orzekający wskazał też, że po przeprowadzeniu analizy przyrostów substancji, w wodach wykorzystywanych na potrzeby chowu lub hodowli ryb łososiowatych oraz innych organizmów wodnych, w stosunku do określonych w załączniku nr 9 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 168, poz. 1763) nie wykazują one przekroczeń. W tej sytuacji, organ I instancji uznał, że brak jest możliwości ustalenia, które wody wykorzystywane do celów chowu lub hodowli ryb w Gospodarstwie Pstrągowym "G." - w [...] nie spełniają warunków ustalonych w wyżej wymienionych pozwoleniach wodnoprawnych. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.G.-H., G.M. i H.M., domagając się uchylenia tej decyzji i orzeczenia w oparciu o zebrany materiał dowodowy o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego Wojewody [...] z dnia [...]r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Starostę. Odwołujący się zarzucili, że; 1/ odmowa cofnięcia pozwolenia nastąpiła w warunkach spełnienia przesłanek cofnięcia pozwolenia określonych w art. 136 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo wodne, a w konsekwencji, iż zaskarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, 2/ decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności w zakresie "zapewnienia udziału stron w postępowaniu i kwalifikacji dowodowej stanu faktycznego", 3/ pominięcie w postępowaniu dowodowym kwestii wykonywania przez wspólników Gospodarstwa G. obowiązków wobec innych użytkowników wód. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zaprzecza celowości istnienia któregokolwiek z pozwoleń, skoro limity i obowiązki nimi nałożone w ocenie organu nie poddają się jakiejkolwiek kontroli i egzekucji. Organ I instancji nie wykonał, zdaniem skarżących, zaleceń organu odwoławczego sformułowanych w decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, jak też nie dokonał czynności dowodowych, o których postanowił na rozprawie administracyjnej, bo z urzędu nie przeprowadzono żadnych badań lub innej oceny oddziaływania Gospodarstwa G. na środowisko. Organ I instancji powołał się tylko na twierdzenia strony zainteresowanej, oparte o przedstawione przez nią wyniki badań. Badania te zostały przeprowadzone w okresie roku kalendarzowego, który nie pozwala na prawidłową ocenę oddziaływania badanej działalności na środowisko, bez ustalenia skali i warunków prowadzonej działalności na moment badania i ustalenia wniosków z tego płynących dla oceny natężenia powodowanych oddziaływań. Ponadto niefachowy i niezgodny z normami był pobór wody, brak było kontroli przy zabezpieczeniu próbek do momentu skierowania do laboratorium. W ocenie skarżących, Starosta podkreślając znaczenie okoliczności, iż 4 stawy wybudowane w Gospodarstwie G. bez pozwolenia wodnoprawnego nie są użytkowane, nie uwzględnił, że taka modyfikacja układu odprowadzenia wód poprodukcyjnych narusza pozwolenie z 1997r., nie uwzględnił faktu, iż obecnie te stawy są użytkowane, wypełnione wodą i prowadzona jest w nich hodowla, co obrazuje dokumentacja zdjęciowa. Dokumentację tą organ pominął i przekazał innym organom. Odwołujący się zarzucili też, że organ I instancji nie dokonał ustaleń w zakresie obowiązku utrzymywania przez Gospodarstwo G. dobrego stanu ekologicznego wód, uznając, że jedynym elementem zgodności korzystania z wód z wymaganiami ochrony wód i ochrony środowiska są najwyższe dopuszczalne przyrosty substancji w wodach odprowadzanych, a więc nie określił również jak, podnoszone przez wnioskodawców bezprawnie zwiększone korzystanie z wód wpływa na warunki naturalne bytowania organizmów w wodzie, jak też na zdatność wody do hodowli ryb w gospodarstwach skarżących, więc na możliwość wykonywania pozwolenia wodnoprawnego przez inne zakłady. Organ orzekający pominął opinię prof. Ch. i nie ustosunkował się do tego dowodu. Ponadto nie dopuszczono odwołujących się do udziału w czynności poboru prób, odmawiając im nawet prawa wstępu na nieruchomości należące do Gospodarstwa G., co rażąco narusza art. 10 i art. 8 kpa. Nie sporządzono też z czynności poboru próbek protokołu, a jedynie notatkę służbową. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne /Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm./, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, "że dla Gospodarstwa przy Elektrowni Wodnej w [...], zostały udzielone R.R., K.W., J.Z. dwa pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód rzeki G.: pierwsze decyzją Wojewody z dnia [...]r. m.in. na pobór wody z rzeki G. ze spiętrzenia w km [...] w ilości do 400 L/S i odprowadzenie wody z gospodarstwa do starorzecza długości 700 m i dalej do rz. G., drugie decyzją Starosty [...] z dnia [...]r m.in. na: pobór wody z rzeki G. z ujęcia w km [...] rz. G. i zrzut do rzeki G. w km [...] oczyszczonych wód poprodukcyjnych w ilości do 0,60 m3/s poprzez przepust okularowy wyposażony w dwustronnie zamontowane kraty. Organ I instancji odmawiając cofnięcia pozwolenia stwierdził, że brak jest możliwości ustalenia, które wody wykorzystywane do celów chowu lub hodowli ryb w Gospodarstwie "G" nie spełniają ustalonych w/w pozwoleniach wodnoprawnych warunków. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 79 kpa zawiadomienie o oględzinach winno być dostarczone na 7 dni przed tą czynnością. Tymczasem organ I instancji pismem z dnia [...]r. zawiadomił Gospodarstwo M.G.-H., że w dniu [...]r. rozpocznie się pobranie próbek wody z rzeki G. Zawiadomienie zostało wysłane stronie za późno, co uniemożliwiło przygotowanie się przez stronę do tej czynności. Z dokonanych oględzin i poboru próbek wody należało sporządzić protokół oraz umożliwić skarżącym udział w oględzinach i pobraniu próbek - z art. 79 § 2 kpa, Następnie Wojewoda przytoczył treść przepisów art. 136. ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego i stwierdził, że niniejsza sprawa wymaga ponownego przeanalizowania z uwzględnieniem pominiętych w postępowaniu dowodowym obowiązków nałożonych wobec innych użytkowników. W toku postępowania organ winien dokonać przeglądu wydanych pozwoleń wodnoprawnych dla Gospodarstwa "G." i podjąć decyzje celem jednoznacznego ustalenia uprawnień i obowiązków dla tego Gospodarstwa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy przestrzegać procedur zbierania materiału dowodowego i umożliwić udział stronom w postępowaniu kwalifikacji dowodowej stanu faktycznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnieśli R.R., J. Z. i K.W. - Gospodarstwo G. - domagając się stwierdzenia nieważności decyzji, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia od Wojewody kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że z wytycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, iż organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien dokonać przeglądu wydanych pozwoleń wodnoprawnych w trybie art. 136 ust.2 Prawa wodnego. Postępowanie w niniejszej sprawie o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego zostało wszczęte na wniosek M.G.-H., H.M. i G.M. Tymczasem art. 136 ust.2 ustawy Prawo wodne stanowi, że "w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w ust.1 właściwy organ z urzędu może cofnąć lub ograniczyć pozwolenie wodnoprawne bez odszkodowania. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego wobec art. 138 ust.1 Prawa wodnego, zgodnie z którym "cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony". Każdy z tych przepisów jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, której istotnym przejawem jest art. 155 kpa. Zdaniem skarżących, cofnięcie lub ograniczenie bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego narusza interesy strony, która uzyskała prawa w drodze decyzji administracyjnej. Ochrona słusznych interesów strony w postępowaniu administracyjnym wymaga zatem, aby strona miała pełną jasność co do trybu, w którym to postępowaniu zostaje wszczęte i w konsekwencji co do trybu, jakim zostanie podjęta decyzja administracyjna. Powyższe, zdaniem skarżących, oznacza, że cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego - bez odszkodowania - z przyczyn z art. 138 ust.1 Prawa wodnego w trybie art. 138 ust.2 Prawa wodnego nie jest możliwe w ramach postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek M.G.-H. i innych. W celu przeglądu wydanych pozwoleń wodnoprawnych w trybie art.138 ust. 2 Prawa wodnego i w celu cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego z przyczyn wskazanych w art. 138 § 1 tego prawa, postępowanie administracyjne musiałoby zostać wszczęte z urzędu. Skarżący wskazali, że powyższe naruszenie przepisów nie tylko ma wpływ na treść rozstrzygnięcia, lecz również powoduje, że zaskarżona decyzja podlega uznaniu za wydaną "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 §. 1 pkt 2 kpa. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucili organowi odwoławczemu błędne stosowanie art. 79 kpa. Przepis ten dotyczy zawiadomienia strony, gdy przeprowadzany jest dowód ze świadków, biegłych lub oględzin. Przepis ten nie ma zastosowania do dowodu w postaci ekspertyzy, która na gruncie przepisów kpa jest odrębnym środkiem dowodowym (art. 67 § 2 pkt 3kpa). Pobranie próbek wody przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska ma charakter dowodu w postaci ekspertyzy, zatem art. 79 § 2 kpa nie ma zastosowania do poboru próbek wody w toku sporządzania ekspertyzy z jej badania . Skarżący zarzucili też, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż z oględzin i poboru próbek wody winien być sporządzony protokół. Zaskarżona decyzja nie zawiera również wskazania, które obowiązki nałożone w pozwoleniu wodnoprawnym organ ten uznał za obowiązki wobec innych użytkowników wód i które obowiązki z tej kategorii zostały pominięte w postępowaniu dowodowym przed organem I instancji, co narusza art. 107 § 1 kpa przez brak zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego. Uchybienie to uniemożliwia skarżącym merytoryczne ustosunkowanie się do tego zarzutu. Z treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. wynika, że jako obowiązki wobec innych użytkowników wód wymieniono tam informowanie o terminach spuszczania stawów, ich konserwacji oraz innych robót mogących mieć wpływ na sąsiednie ośrodki (obowiązek wobec "pozostałych użytkowników na cieku"), ewentualnie obowiązek corocznego zarybiania rzeki G. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnicy postępowania M.G.-H., R.R. i J.Z. w odpowiedzi na skargę wnieśli o tej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu , że postępowanie o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego zostało wszczęte w niewłaściwym trybie tj. na wniosek, a nie z urzędu wskazali, że Ich wniosek z [...]r. o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego nie rodził obowiązku wszczęcia postępowania, a jedynie dostarczył informacji w celu rozważenia przez organ potrzeby czy też zasadności wszczęcia postępowania z urzędu. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi uznali je za niezasadne. Organ odwoławczy słusznie uznał, że nie zostali dopuszczeni do udziału w czynnościach poboru próbek wody, a z czynności tej nie sporządzono protokołu tylko notatkę. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ ogranicza się do badania zgodności decyzji z prawem. Rozstrzygając sprawę w powyższym zakresie Sąd nie jest związany granicami skargi /art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, co oznacza, iż może uwzględnić z urzędu inne zarzuty i orzec odmiennie od wniosków skargi. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie zakończonego zaskarżoną decyzją ostateczną było cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. na rzecz R.R., K.W. i J.Z. prowadzących działalność w ramach spółki cywilnej "G.", na szczególne korzystanie z wód rzeki G. Przesłanki materialno-prawne oraz tryb postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego regulują przepisy art. 136 - 139 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne /Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm./. Z przepisów tych wynika, że pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania na podstawie art. 136 ust..1 lub za odszkodowaniem na podstawie art. 137 ust.1 przy spełnieniu co najmniej jednej z przyczyn wymienionych odpowiednio w każdym z tych artykułów. Natomiast art. 138 ustawy stanowiąc w ust.1, że "stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji " oraz precyzując w ust.2 obowiązki jakie mogą być w takiej decyzji nałożone dla usunięcia powstałych negatywnych skutków w środowisku, nie może stanowić materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia o cofnięciu /wygaśnięciu lub ograniczeniu/ pozwolenia wodnoprawnego. Wbrew bowiem wywodom skargi przepis ten nie określa materialnych przesłanek takich decyzji . Przepis art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi normę określającą tryb decyzyjny załatwienia sprawy i wyjaśnienia, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji określonej w art. 136 ust.1 lub art. 137 ust.1 może być wszczęte z urzędu lub na wniosek. Wyjaśnić też trzeba, że zdaniem Sądu,, art. 136 ust.2 ustawy Prawo wodne pełni dwojaką funkcję. Z jednej strony nakłada na właściwy organ obowiązek dokonywania co najmniej raz na 4 lata przeglądu, ustaleń pozwoleń wodnoprawnych, na pobór wody lub wprowadzanie ścieków do wód, do ziemi lub urządzeń kanalizacyjnych ,a także realizacji tych pozwoleń. Z drugiej strony przepis ten uprawnia właściwy organ z urzędu do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania - w przypadku stwierdzenia w wyniku powyższej kontroli zaistnienia okoliczności, o których mowa w ust. 1. W rozpoznawanej sprawie postępowanie - jak wynika to z uzasadnienia decyzji organu I instancji zostało wszczęte na wniosek M.G.-H. - Gospodarstwo [...] oraz G.M. i H.M. - Gospodarstwo [...]. Wobec powyższego rzeczą organu było przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie, czy zaistniały wymienione w art. 136 § 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo wodne okoliczności wskazane we wniosku M. G.-H.(właścicielki Gospodarstwa [...]) oraz G.M. i H.M. (właścicieli Gospodarstwa [...]) posiadających również zezwolenia wodnoprawne na gospodarcze wykorzystanie wód rzeki G. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, a więc przede wszystkim przedmiotem kontroli Sądu jest prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 kpa. Podkreślić trzeba, że zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że art. 138 § 2 kpa stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu I instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 kpa nie powinien być interpretowany rozszerzająco /zob. uzasadnienie uchwały S.N. z dnia 16 stycznia 1997r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dania 4 maja 1998r. FPS 2/98 - ONSA 1998, Nr 3, poz. 79/. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzją w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ I instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Z powyższego wynika, że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, zatem decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji /art. 107 § 1 i 3 kpa/. Lektura pisemnych motywów zaskarżonej decyzji, nie nasuwa żadnych wątpliwości, co do tego, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Z treści tego uzasadnienia wynika, że jedyną konkretną przyczyną uchylenia decyzji Starosty było podzielenie przez Wojewodę podnoszonego przez skarżących zarzutu naruszenia art. 79 Kpa. W takiej jednak sytuacji organ II instancji z uwagi na wyżej przedstawione przesłanki z art. 138 § 2 kpa - powinien był wyjaśnić dlaczego nie widział możliwości przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego czynności poboru próbek wody z rzeki G. z poszanowaniem prawa stron do czynnego udziału i przeprowadzenia dowodu z analizy pobranego materiału. Nieodzowne wydaje się podkreślenie, że z materiałów postępowania administracyjnego oraz z wyżej przedstawionego, a ustalonego w decyzji Starosty stanu faktycznego sprawy, wynika skomplikowany charakter problematyki będącej jej przedmiotem. W świetle powyższego, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wymagało precyzyjnego poczynienia ustaleń i dokonania w nim jednoznacznych ocen prawnych. Wojewoda natomiast swoją ocenę, zapatrywania oraz wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zawarł w istocie w jednym, lakonicznym akapicie. W rezultacie organ I instancji nie otrzymał precyzyjnie, jednoznacznie wskazanych przyczyn wydania decyzji kasacyjnej, ani też wskazań w jakim kierunku postępowanie winno się toczyć, co uzasadnia stwierdzenie, że doszło w ten sposób do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Należało zatem ocenić, czy to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu nie zawarł precyzyjnego wyjaśnienia błędów organu I instancji i odpowiedniego ustalenia co należy uczynić by błędy te wyeliminować. W ocenie Sądu, przy takim, jak w niniejszej sprawie uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest w istocie możliwe ustalenie, czy rzeczywiście powody uchylenia decyzji organu I instancji nie mogły być usunięte na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie jest zatem możliwe zajęcie stanowiska, czy ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w przeważającej części. Dlatego, zdaniem Sądu, naruszenie art. 107 § 3 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od tej zasady. W ocenie Sądu, już tylko z tej przyczyny, zaskarżona decyzja jako dotknięta wyżej omówionym naruszeniem prawa, winna ulec uchyleniu. Niezależne od powyższego, wskazać trzeba na niejasność intencji organu odwoławczego, co uniemożliwia ustosunkowanie się Sądu do stawianego skargą zarzutu wyjścia przez ten organ poza zakres postępowania pierwszoinstancyjnego. Zdaniem Sądu, jak już zostało to wyżej wskazane, postępowanie organu I instancji zostało wszczęte na wniosek strony. Nieprecyzyjne wywody uzasadnienia decyzji Wojewody nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie w jakim celu organ ten w pkt 5 uzasadnienia przytoczył treść art. 136 ust. 2 ustawy Prawo wodne skoro postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte z urzędu po przeprowadzeniu kontroli, o której mowa jest w art. 136 ust.2. Wojewoda nie wyjaśnił, też jakie obowiązki nałożone wobec innych użytkowników wód rzeki G. ominął organ I instancji i jakie obowiązki i których użytkowników powinny być uwzględnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mimo że zawarł w decyzji zalecenie uwzględnienia pominiętych dotychczas obowiązków. Sygnalizowana wyżej niepełność i niejasność uzasadnienia decyzji uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania organu odwoławczego, a zatem nie można uznać, że zaskarżona decyzja znajduje oparcie w art. 138 § 2 kpa. Dlatego Sąd stwierdził, że wskazane naruszenie art. 138 § 2 kpa i 107 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I i II sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie sporządzenie uzasadnienia decyzji stosownie do wymagań art. 107 § 3 Kpa w szczególności poprzez wskazanie stanu faktycznego sprawy, odniesienie się do zarzutów odwołania, wyjaśnienie których z tych zarzutów organ uznał za zasadne, a które są chybione, i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 powyższej ustawy.