II SA/Sz 170/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niewykonania obowiązku nałożonego decyzją oddala skargę. Uzasadnienie: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., decyzją z [...] listopada 2016 r. nakazał współwłaścicielom budynku przy Al. [...] w W. wykonać remont dachu ww. budynku mieszkalnego poprzez wymianę zniszczonej przez korozję biologiczną elementów konstrukcji dachu, wykonanie nowego pokrycia dachowego oraz wymianę popękanego sklepienia ceglanego nadokiennego na żelbetowe, w określonym przez organ terminie. W dniu [...] grudnia 2016 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę na nieruchomości przy Al. [...] w W. stwierdzając, że w połaci dachu od strony podwórka zostały zamontowane dwa okna połaciowe, a od strony ulicy wykonywany jest montaż kolejnego okna połaciowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. organ powiatowy nakazał B. D. oraz W. D., wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, polegających na wykonywaniu otworów okiennych połaciowych bez odpowiedniej zgody administracyjnej i w sposób odbiegający od decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nałożył na inwestorów, tj. B. D. i W. D., obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych, polegających na montażu okien połaciowych. W dniu [...] lutego 2017 r. wpłynęła do organu powiatowego ocena techniczna montażu okien połaciowych budynku przy Al. [...] w W. a następnie, w dniu [...] lutego 2017 r. uzupełnienie oceny technicznej. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył z powodu bezprzedmiotowości postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na montażu okien połaciowych pod kątem zgodności ich wykonania ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. uchylił decyzję organu powiatowego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji zobowiązał organ powiatowy do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powiatowy decyzją z dnia [...] marca 2018 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na następcę prawnego inwestorów A. L., obowiązek wykazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością zlokalizowaną w W. przy Al. [...] poprzez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, w szczególności zgodę współwłaścicieli nieruchomości wskazującą na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w połaci dachowej, stanowiącej część wspólną budynku mieszkalnego położonego na terenie ww. nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. B.. Wskutek jego rozpatrzenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, określając termin wykonania tej czynności do dnia [...] sierpnia 2018 r., w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego własną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., poprzez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, w szczególności zgodę współwłaścicieli nieruchomości, wskazującą na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w połaci dachowej ww. budynku mieszkalnego. Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. B., podnosząc, że A. L. nigdy nie otrzymała od niej zgody do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, zatem oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2018 r. zostało przez nią sfałszowane. Odwołująca się wskazała, że A. L. otrzymała od niej odpowiedź pisemną z dnia [...] kwietnia 2018 r., w której poinformowała ww., że nie wyraża zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu powiatowego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uznając, że A. L. w przedłożonym do organu powiatowego w dniu [...] sierpnia 2018 r. piśmie oraz w załącznikach nie wykazała, iż posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie przedstawiła zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w połaci dachu. Jednak wobec tego, iż organ powiatowy nie ustalił liczby okien połaciowych wstawionych przez inwestora w przedmiotowym budynku, zobowiązano organ powiatowy do ustalenia liczby tych okien, co było niezbędne do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W związku ze sprzeciwem wniesionym przez A. B. na opisaną wyżej decyzję ZWINB w S. z dnia [...] kwietnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 512/19, uchylił w całości zaskarżoną decyzję ZWINB z Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że rzeczą organu odwoławczego było przeprowadzenie postępowania w kierunku ustalenia, czy A. L. wykonała nałożony decyzją z dnia [...] marca 2018 r. obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością przy Al. [...] w W. na cele budowlane. Skoro organ odwoławczy tej oceny dokonał i jednoznacznie wskazał, że skarżąca nie udzieliła zgody na wykonanie robót budowlanych przez A. L. na wspólnych częściach nieruchomości, to istniały podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem, jako podstawę prawną uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wskazano konieczność ustalenia ile okien połaciowych zostało zainstalowanych w dachu nieruchomości przy Al. [...] w W. oraz czy doszło do zmiany konstrukcji dachu, albowiem tych kwestii organ ani w tym postępowaniu, ani w innych rozstrzygnięciach nie wyjaśnił. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy tak zakreślając obowiązki organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., wyszedł poza granice rozpatrywanej sprawy, albowiem przedmiotem tego postępowania było jedynie stwierdzenie, czy A. L. wykonała obowiązek wynikający z decyzji PINB w W. z dnia [...] marca 2018 r. czyli, czy przedstawiła dokumenty na okoliczność dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ilości zainstalowanych okien w dachu, czy też zmian w jego konstrukcji nie była przedmiotem tego postępowania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2019 r. i powołując się na przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdził niewykonanie przez A. L. obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów art. 28 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 3 pkt 1, 2 i 7 ustawy Prawo budowlane. Następnie wskazał, że sporny budynek posadowiony na działce nr [...] przy Al. [...] w W. posiada wyodrębnione 3 lokale mieszkalne, które stanowią własność 3 osób fizycznych. Dach budynku stanowi przedmiot współwłasności wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku, zatem inwestor, jak też jego następca prawny, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wykonaniu okien w połaci dachowej przedmiotowego budynku (zalegalizowania tych robót), obowiązany jest legitymować się prawem do dysponowania tą częścią wspólną budynku do celów budowlanych; innymi słowy, musi uzyskać zgodę (akceptację) pozostałych współwłaścicieli budynku na dysponowanie połaciami dachowymi na wykonanie ww. okien. W tym zakresie organ odwołał się do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1034/15, w którym podano, że "nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania naprawczego, określonego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Stanowisko takie jest prezentowane też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którego wyrokach zwraca się uwagę, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie - inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51. Jednocześnie Sąd zaznaczył, iż odmienna wykładnia wskazanych przepisów prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania prawidłowości tych robót w aspekcie techniczno-budowlanym. Tym samym sprawca samowoli budowlanej, pod względem uregulowań ww. ustawy, znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej (prawnie i ekonomicznie) niż wykonujący identyczne roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Konkludując, Sąd stwierdził, iż: "treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który przewidując możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym również do stanu zgodnego w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Następnie ZWINB przypomniał, że PINB w W. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nałożył na następcę prawnego inwestora A. L., obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, a w szczególności zgodę współwłaścicieli nieruchomości, wskazującą na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych (polegających na wstawieniu okien połaciowych). Do akt sprawy nie załączono dokumentu stwierdzającego wyrażenie przez wszystkich współwłaściciel, w szczególności przez A. B. zgody do dysponowania przez A. L. częściami wspólnymi tego budynku, tj. połacią dachową, w celu wykonania w niej okien połaciowych. W przedłożonej kopii protokołu z rozprawy przed Sądem Rejonowym w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nie ma wzmianki na temat ewentualnej zgody udzielonej przez A. B. na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Wątpliwości organu wzbudziła również przedłożona kopia zgody drugiego sąsiada - R. R., gdyż dokument ten nie został potwierdzony za zgodność z oryginałem przez notariusza, jak tego wymaga art. 76a § 2 K.p.a. oraz nie zawiera daty jego sporządzenia. Zdaniem organu, brak jest materiału dowodowego potwierdzającego uzyskanie przez A. L. prawa do dysponowania częściami budynku nr [...] przy Al. [...] w W., stanowiącymi przedmiot współwłasności, na cele budowlane, w szczególności zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w połaci dachu. Na zakończenie organ stwierdził, że będąc związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 512/19, zgodnie z którym, przedmiotem tego postępowania było jedynie stwierdzenie, czy A. L. wykonała obowiązek wynikający z decyzji PINB w W. z dnia [...] marca 2018 r. czyli, czy przedstawiła dokumenty na okoliczność dysponowania nieruchomością na cele budowlane, orzekł tylko w zakresie wskazanym przez Sąd, a zatem nie wypowiedział się co do okien połaciowych powstałych w przedmiotowym budynku. Postępowanie administracyjne w dalszej części kontynuowane jest przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. A. L. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej: 1. błędne zastosowanie w sprawie art. 28 § 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wykonanie w połaci dachu budynku okien oraz rozszerzenie wymiaru istniejącego tam okna wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei przełożyło się na błędne ustalenie, że stronami postępowania są współwłaściciele budynku w którym wykonane są prace, 2. błędne zastosowanie w sprawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 tej ustawy i wynikające z tego błędne ustalenie stron postępowania w sytuacji, gdy przepisy art. 50-51 nie odwołują się do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania; 3. naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie ustaleń faktycznych w zakresie tego, które okna w połaci dachu zostały wykonane jako nowe a które uległy rozszerzeniu i/lub przesunięciu, co mogło rzutować na określenie wymagań administracyjnych względem prac obejmujących te okna (pozwolenie na budowę, zgłoszenie, itp.), a tym samym kwestię zgody współwłaścicieli budynku na wykonanie okien. Zgłaszając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Odpowiadając na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności zasadnym jest zwrócenie uwagi na okoliczności prawno-faktyczne w jakich dokonywana jest kontrola zaskarżonej decyzji. Będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja została wydana wskutek zapadłego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Sz 512/19. Niesie to za sobą określone skutki prawne. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne oraz sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 557/20, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 września 2020 r., sygn.. akt I SA/Gl 267/20, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 283/20). Celowym zatem jest ponowne przypomnienie, że w wyroku wydanym w dniu 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 512/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, iż rzeczą organu odwoławczego było przeprowadzenie postępowania w kierunku ustalenia, czy A. L. wykonała nałożony decyzją z dnia [...] marca 2018 r. obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością przy Al. [...] w W. na cele budowlane, czyli, czy przedstawiła dokumenty na okoliczność dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ilości zainstalowanych okien w dachu, czy też zmian w jego konstrukcji nie powinna być przedmiotem tego postępowania i ten aspekt rozważań organu został uznany przez Sąd za wyjście poza przedmiot sprawy. Odczytując wprost wskazania Sądu płynące z ww. orzeczenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję, w której stwierdził niewykonanie przez A. L. obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2018 r. Mając na uwadze przytoczone okoliczności, tj. wskazówki skierowane do organu i płynące z prawomocnego wyroku Sądu z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 512/19 oraz treść zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że kwestionowana decyzja realizuje wytyczne ww. wyroku i została wydana w wyniku niewadliwie poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Nie budzi wątpliwości treść obowiązku jaki został nałożony na skarżącą mocą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2018 r. Organ, powołując się na przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na następcę prawnego inwestorów - A. L., obowiązek wykazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością zlokalizowaną w W. przy Al. [...] poprzez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, w szczególności zgodę współwłaścicieli nieruchomości wskazującą na uprawnienie inwestora do zrealizowania robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w połaci dachowej budynku mieszkalnego położonego na terenie ww. nieruchomości. Trafnie ustalił i wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że skarżąca w wymaganym terminie, ani na dzień podejmowania przez organ rozstrzygnięcia, nie wykazała, iż posiada tytuł prawny do dysponowania częściami wspólnymi nieruchomości przy Al. [...] w W. na cele budowlane i realizację nowych otworów okiennych w dachu budynku. Przedłożone w tym zakresie dokumenty i oświadczenia skarżącej okazały się niewystarczające. W szczególności z dołączonej do akt kopii protokołu z rozprawy przed Sądem Rejonowym w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nie wynika, aby w ramach prowadzonego przed tym Sądem postępowania A. B. wyraziła zgodę na realizację robót budowlanych polegających na wykonaniu nowych otworów okiennych w dachu budynku. Tymczasem, jak trafnie wyjaśnił to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dach budynku stanowi przedmiot współwłasności wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku, zatem inwestor, jak też jego następca prawny, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wykonaniu okien w połaci dachowej budynku (zalegalizowania tych robót), obowiązany jest legitymować się prawem do dysponowania tą częścią wspólną budynku do celów budowlanych. Skutkiem tego, że roboty budowlane polegające na wykonaniu przez poprzedników prawnych otworów okiennych w ramach samowoli budowlanej, zastosowanie znajdywały przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo w tym trybie prowadzone było postępowanie administracyjne. Aktualne jednak pozostaje stanowisko orzecznictwa przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wedle którego, nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Różnica jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych odpowiednio w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2023/19). Pomimo, iż przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie odwołuje się wprost do art. 28 ust. 2 tej ustawy, to mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, za niezasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania jak i wymagań jakie muszą być spełnione przez sprawcę samowoli budowlanej i ocenione przez organy nadzoru budowlanego w ramach procedury legalizacyjnej. Wykonywanie otworów okiennych w połaci dachu stanowi przebudowę, a zatem wymagało pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 7 i 7a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Stronami tego postępowania, a także postępowania legalizacyjnego, jest inwestor oraz współwłaściciele obiektu budowlanego (art. 28 ust. 2 ww. ustawy). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie ustaleń, które okna w połaci dachu zostały wykonane jako nowe a które uległy rozszerzeniu i/lub przesunięciu, ponownie podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie było ostateczne określenie zakresu robót budowalnych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lecz stwierdzenie, czy skarżąca wykonała obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2018 r. Niesporne przy tym jest, że w dachu budynku zamontowano również okna połaciowe w pomieszczeniach w których dotychczas się one nie znajdowały. Zaskarżona decyzja nie określa konsekwencji prawnych wykonanych samowolnie robót budowlanych jak i ich zakresu. Jak wynika z końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji i z akt sprawy, dalsze działania związane z wykonaniem robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, są podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. Na marginesie, skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie za istotne uznał wyjaśnienie, że co do zasady stoi na stanowisku, że skutkiem niewykonania obowiązku nałożonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, winno być wydanie decyzji o treści przewidzianej w art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, tj. nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tym niemniej, w realiach niniejszej sprawy uznając, że organ miał podstawę odczytać w taki sposób jaki to uczynił wytyczne wynikające z wiążącego go wyroku z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 512/19, sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób dokonany w zaskarżonej decyzji, należało uznać za należytą realizację wskazówek co do dalszego prowadzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkować musiało jej oddaleniem, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.