II SA/Sz 172/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. M. przy [...] w S. na decyzję Z. W. I. N. B. w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy [...] w S. (dalej "Wspólnota" lub "skarżąca"), wykonanie robót mających na celu ograniczenie hałasu do poziomu poniżej dopuszczalnego w mieszkaniu nr [...] budynku przy al. [...], generowanego przez dźwig osobowy znajdujący się w tym budynku ze wskazaniem, że powyższe prace należy wykonać w terminie do dnia [...] czerwca 2018 r. i o ich wykonaniu i doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem powiadomić inspektorat, załączając opinię o zgodności wykonanych robót z przepisami (w tym wyniki pomiarów potwierdzających ograniczenie hałasu do poziomu dopuszczalnego), sporządzoną przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r., Wspólnota zgłosiła wykonanie prac mających na celu ograniczenie emisji hałasu przez dźwig osobowy i jednocześnie wniosła o zmianę decyzji, poprzez uchylenie obowiązku dokonania pomiarów hałasu w mieszkaniu, ze względu na nieudostępnienie lokalu przez jego właścicieli. W wyniku rozpoznania wniosku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], w oparciu o art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej "k.p.a."), w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej "p.b."), odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., poprzez uchylenie obowiązku dokonania pomiarów hałasu. W uzasadnieniu organ wskazał, że za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a ponadto współwłaściciel mieszkania nr [...], będący stroną postępowania, nie wyraził zgody na jej zmianę. Podkreślił, że brak pomiarów określających poziom hałasu generowany obecnie przez dźwig osobowy uniemożliwia ocenę prawidłowości i skuteczności wykonanych prac zwłaszcza w sytuacji, gdy strona kwestionuje tę skuteczność. Wspólnota, w odwołaniu od powyższej decyzji, zarzuciła naruszenie: - art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., poprzez odmowę zmiany decyzji w zakresie uchylenia obowiązku dokonania pomiarów hałasu, choć zebrany materiał dowodowy, nie pozwala na przyjęcie, iż dźwig osobowy jest aktualnie w nieodpowiednim stanie technicznym, - art. 84 k.p.a., poprzez brak powołania biegłego do wydania opinii w przedmiocie stanu technicznego części obiektu budowlanego oraz wykonania pomiarów hałasu po przeprowadzeniu szeregu prac modernizacyjnych, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy jak i oparcia decyzji wyłącznie na twierdzeniach drugiej strony, iż wykonane prace modernizacyjne nie zmniejszyły poziomu hałasu generowanego przez dźwig osobowy, - art. 155 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. strona nabyła prawo, podczas, gdy jest to decyzja nakładająca obowiązek względem organu, co kwalifikuje ją do decyzji, na podstawie których nie nabywa się prawa, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wydanej decyzji bez odniesienia się do poniesionych argumentów i twierdzeń Wspólnoty. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył treść art. 155 k.p.a. i wskazał, że przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie ww. przepisu. Tym samym ustalenie, iż przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 k.p.a. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody powoduje, że decyzja zmieniająca dotknięta byłaby wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie na zmianę decyzji, w zakresie żądania Wspólnoty, nie zgodziły się wszystkie strony postępowania, bowiem K. L., w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., poinformował PINB, iż nie wyraża zgody na zmianę tej decyzji. Powyższe przesądza o niemożności zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. i niecelowości badania słusznego interesu skarżącej. W odniesieniu do zarzutu nieudostępnienia przez państwa L. ich lokalu mieszkalnego w celu przeprowadzenia pomiarów, organ II instancji wyjaśnił, że przedłożyli oni odpis opinii sporządzonej z pomiarów hałasu w pomieszczeniach ich lokalu mieszkalnego przez biegłego sądu powszechnego, na potrzeby postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym, datowanej [...] lipca 2021 r., która załączona została do akt organu powiatowego. Z odpisu tej opinii wynika, że w lokalu nadal dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu szczególnie w porze nocnej. Dokument ten nie spełnia jednakże wymogów art. 6a § 2 k.p.a., który stanowi, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Wspólnota zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji oraz zwrotu kosztów postępowania. W skardze decyzji tej zarzuciła naruszenie: - art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z dodatkowym materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu odwoławczym w postaci opinii sporządzonej przez biegłego sądowego [...] B. S. na potrzeby postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym S. - [...] w S., sygn. akt [...] [...] w sprawie zabezpieczenia dowodu, - art. 155 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. strona nabyła prawo, podczas gdy decyzje nakładające obowiązki z reguły kwalifikują się do grupy decyzji na podstawie, których nie nabywa się prawa, ewentualnie poprzez przyjęcie, iż w zakresie obowiązku powiadomienia organu o wykonaniu robót i doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez załączenie opinii o zgodności wykonanych robót z przepisami prawa, zawierającą wyniki aktualnych pomiarów, strona nabyła prawo, podczas, gdy jest to obowiązek względem organu, - art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez odmowę zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. przez uchylenie obowiązku dokonania pomiarów hałasu w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy, nie pozwala na przyjęcie, iż dźwig osobowy jest aktualnie w nieodpowiednim stanie technicznym, - art. 84 k.p.a., poprzez brak powołania w przedmiotowej sprawie biegłego do wydania opinii w przedmiocie stanu technicznego części obiektu budowlanego oraz wykonania pomiarów hałasu po przeprowadzeniu przez skarżącą szeregu prac modernizacyjnych, - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, tj. poprzez niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny czy wykonane prace modernizacyjne doprowadziły do ograniczenia hałasu generowanego przez dźwig osobowy do poziomu poniżej dopuszczalnego, a w konsekwencji przyjęcie, że brak jest podstaw do zmiany decyzji, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza poprzez oparcie wydanej decyzji wyłącznie na twierdzeniach drugiej strony, iż wykonane prace modernizacyjne nie zmniejszyły poziomu hałasu generowanego przez dźwig osobowy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wydanej decyzji bez odniesienia się do argumentów i twierdzeń podniesionych w toku postępowania przez Wspólnotę, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz orzec o jej zmianie poprzez uchylenie obowiązku dokonania pomiarów hałasu w mieszkaniu nr [...] budynku przy al. [...] generowanego przez dźwig osobowy znajdujący się w tym budynku. Zdaniem skarżącej, decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. jako nakładająca obowiązki kwalifikuje się do grupy decyzji na podstawie, których nie nabywa się prawa, a zatem zastosowanie winien znaleźć art. 154 k.p.a., który do zmiany takiej decyzji nie wymaga zgody stron. Nadto skarżąca zaznaczyła, że właściciel mieszkania nr [...] nie wyraził zgody na dokonanie w nim pomiarów, co czyni wskazany w decyzji obowiązek niemożliwym do wykonania. Tymczasem organy nie odniosły się do braku możliwości dokonania pomiarów z uwagi na postawę właściciela mieszkania, choć skarżąca nie dysponuje żadnymi środkami prawnymi, które umożliwiły wejście do mieszkania w celu ich wykonania. Propozycje dokonania pomiarów przez Sanepid czy Biuro Pomiarowe pozostały bez odpowiedzi. Poza tym przeprowadzone przez nią prace modernizacyjne świadczą o tym, że wykonała nałożony decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. obowiązek ograniczenia hałasu do poziomu dopuszczalnego. Tym samym brak jest podstaw do uznania, aby dźwig był w nieodpowiednim stanie technicznym. Według skarżącej, niezrozumiałe i nieuzasadnione jest także oparcie decyzji wyłącznie o twierdzenia właściciela lokalu nr [...], iż wykonane prace nie były skuteczne zwłaszcza, że organ nie przeprowadził powodu z opinii biegłego i nie zawiadomił o możliwości zapoznania się z dodatkowym załączonym do akt materiałem dowodowym w postaci opinii sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego, uniemożliwiając tym wypowiedzenie się co do niej i zgłoszenie stosownych zarzutów celem wykazania jej nieprawidłowości, na co przytoczył rozległą argumentację. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Również uczestnicy postępowania, tj. K. S. i K. L., w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. zwrócili się o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się niezasadna, bowiem dokonana przez Sąd – stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), kontrola zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten prawa nie narusza. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB), utrzymująca w mocy decyzję PINB w Powiecie Grodzkim S., którą organ ten odmówił zmiany wydanej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3 p.b. decyzji własnej, nakładającej na Wspólnotę obowiązek wykonania robót mających na celu ograniczenie hałasu w mieszkaniu uczestników i przedłożenia wyników pomiarów potwierdzających ograniczenie hałasu do poziomu dopuszczalnego. Skarżąca domagała się zmiany tej decyzji w zakresie obowiązku dostarczenia pomiarów hałasu wywodząc, że nie jest w stanie ich dokonać z uwagi na to, że uczestnicy odmawiają udostępnienia lokalu mieszkalnego celem przeprowadzenia pomiarów. Organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw do zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., z uwagi na brak zgody uczestników postępowania. Na wstępie zatem, w związku z podniesionymi w skardze zarzutami dotyczącymi naruszenia tego przepisu należy wyjaśnić co należy rozumieć pod użytym w art. 155 k.p.a. pojęciem "decyzja na mocy której strona nabywa prawo". Za Komentarzem do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją R. Hausera i W. Wierzbowskiego (Wydawnictwo C.H.Beck, 6.wydanie, str. 1240), wskazać należy, że piśmiennictwo określa nabycie prawa jako "korzyść, jaką strona nabywa pod względem prawnym przez załatwienie jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te mogą powstać w sferze prawa materialnego, pozwalając stronie na określone działania, zaniechanie, względnie tworząc podstawę do domagania się pewnych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów [...]" (A. Ziółkowska, Zmiana i uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i 155 k.p.a., s. 961). Nie ma zatem racji skarżąca wywodząc, że na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. nabyła obowiązek, a nie prawo, a skoro tak, to podstawą zmiany tej decyzji winien być art. 154 a nie 155 k.p.a. Stronami postępowania, które doprowadziło do wydania tej decyzji byli bowiem, oprócz Wspólnoty, na którą nałożono obowiązki, również uczestnicy postępowania, dla których rozstrzygnięcie to generowało korzyści w postaci doprowadzenia hałasu powodowanego przez zainstalowany w budynku dźwig osobowy do poziomu poniżej dopuszczalnego. Zatem uczestnicy, wbrew wywodom skarżącej, na podstawie tej decyzji nabyli prawo, a skoro tak, to trybem właściwym do zmiany decyzji był art. 155 k.p.a., a nie art. 154 k.p.a., a w konsekwencji ich zgoda na zmianę decyzji była niezbędna. Nie doszło zatem do naruszenia art. 155 k.p.a. w sposób wskazywany w skardze. Odrębną kwestią pozostaje dopuszczalność zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. w tym trybie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzje wydawane w oparciu o przywołany przepis nie są decyzjami uznaniowymi. W przypadkach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, że ma obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje zatem, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Jeśli więc wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2043/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1332/18, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2014 dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są poglądy, iż zmiana decyzji związanej na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna, ale w literaturze i orzecznictwie wypowiadany jest również pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana w trybie art. 155 k.p.a. również decyzji związanych, ale otwiera się ona jedynie wtedy, jeżeli ustawa w dacie wydania tej decyzji dawałaby organowi możliwość innego załatwienia sprawy, gdyby organ znał przesłanki podnoszone przez stronę we wniosku o uchylenie bądź zmianę tej decyzji na podstawie art. 54 lub art. 155 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 961/14, WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1332/18, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; A. Wróbel, Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2014). W przypadku decyzji wydawanych na podstawie art. 66 § 1 p.b. organ, jakkolwiek zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w przypadku ziszczenia się przesłanek, o których mowa w treści przepisu, ma jednak możliwość wyboru sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i wskazania spośród różnych możliwości najbardziej efektywnego i właściwego w danych okolicznościach postępowania, którego efektem powinno być doprowadzenie obiektu budowlanego do pożądanego stanu. Zatem, w świetle powyższych rozważań, zastosowanie trybu, o którym mowa mogłoby być hipotetycznie rozważane w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 66 § 1 p.b., ale tylko w takim zakresie rozstrzygnięcia, co do którego organ ma możliwość dokonania wyboru. W badanej sprawie zmiana decyzji, nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych, mających na celu ograniczenie hałasu, generowanego przez dźwig osobowy, w mieszkaniu nr [...], w budynku przy ul. [...] w S., miałaby polegać na uchyleniu obowiązku dokonania pomiarów potwierdzających ograniczenie hałasu do poziomu dopuszczalnego. Istotą nałożonych na skarżącą obowiązków jest zatem wykonanie takich robót, których efekt będzie wymierny, bowiem na skutek podjętych działań powinno dojść do obniżenia hałasu w mieszkaniu uczestników postępowania. Skoro tak, to słusznie organ zażądał aby skarżąca przedłożyła wyniki pomiarów hałasu w mieszkaniu. Z jednej strony wyniki te będą bowiem świadczyły o tym, że jakiekolwiek roboty zostały wykonane, a z drugiej, że efekty tych prac są zadowalające. Ideą nałożenia obowiązków było bowiem nie tylko zobowiązanie Wspólnoty do wykonania prac, które z założenia miały doprowadzić do ograniczenia hałasu, ale osiągnięcie konkretnego i mierzalnego efektu, a to czy efekt ten został osiągnięty mogą wykazać jedynie pomiary hałasu. W ocenie Sądu nie był to zatem element decyzji, który mógłby podlegać zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. Zatem również i z tego względu organ nie mógł uwzględnić żądania skarżącej. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., bowiem – jak już wyżej wskazano, nałożenie obowiązków związane było z koniecznością ograniczenia generowanego przez to urządzenie hałasu i temu służyć miały podjęte przez Wspólnotę, w oparciu o decyzję z dnia [...] lutego 2018 r., działania. Istotą jest zatem ustalenie, czy wykonane prace przyniosły wymierny efekt. Tego zaś bez dokonania pomiarów hałasu nie sposób ocenić. Nie ma zatem racji skarżąca, że organ bezpodstawnie uznał, że dźwig osobowy jest w nieodpowiednim stanie technicznym, bowiem organ bez przedłożenia sprawozdania z pomiarów hałasu okoliczności tej nie jest w stanie ocenić. Nie ma przy tym racji skarżąca, iż organ powinien powołać biegłego, bowiem to na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania powyższych okoliczności. W konsekwencji nie doszło równie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 84 k.p.a. W ocenie Sądu organ nie naruszył również art. 107 § 3 k.p.a., bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno i klarownie wynika z jakich względów organ nie uwzględnił żądania skarżącej. Jakkolwiek należy przyznać skarżącemu rację, iż doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania. Z powyższych przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), orzekł o oddaleniu skargi. ‘