II SA/Sz 174/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 października 2009r. sprawy ze skarg Spółki A. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego : - z dnia [...] r. nr [...] - z dnia [...] r. nr [...] - z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargi Burmistrz Miasta - po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku R. C. o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz na piwo, od 4,5% do 18% alkoholu oraz powyżej 18% alkoholu w Kawiarni "K." w [...], w wyniku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...]uchylającej decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]r. nr [...]w sprawie odmowy wydania zezwolenia i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania - decyzją z dnia [...]r. Nr [...]odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia, powołując się na brak dołączenia do wniosku wymaganego załącznika wymienionego w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tj. pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy, administratora budynku wielomieszkaniowego, w którym lokal się znajduje. R. C. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po raz drugi, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2007r. Nr 70, poz. 473), Burmistrz Miasta ponownie odmówił wydania R. C. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z uwagi na brak zgody zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...]w [...]. W odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji R. C. wniósł o jej uchylenie. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 18 ust. 3 w związku z ust. 5, 6 i 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473),art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), wydało w dniu [...]r. trzy decyzje o numerach : - [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i udzieliło R. C. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w Kawiarni "K." w [...] przy ul. [...]na okres [...]lat, - [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i udzieliło R. C. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od 4,5% do 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w Kawiarni "K." w [...] przy ul. [...]na okres [...]lat, - [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i udzieliło R. C. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w Kawiarni "K." w [...] przy ul. [...]na okres [...]lat. W uzasadnieniu każdej z tych decyzji, organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca spełnił wszystkie wymagane ustawą wymogi do uzyskania (kontynuacji) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...]r. sygn. akt [...]wyrażający zgodę J. C. na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu użytkowym, oznaczonym nr [...] położonym w [...]jest - zdaniem Kolegium - wystarczającym dowodem na spełnienie przez wnioskodawcę wymogu określonego w art. 18 ust. 6 pkt 3 wyżej wskazanej ustawy, bowiem zgoda wyrażona w prawomocnym wyroku zastąpiła wymieniony w tym przepisie dokument. Fakt, że wyrok wydany został na rzecz żony wnioskodawcy – J. C. nie ma znaczenia przy rozpatrywaniu wniosku, gdyż wyrok dotyczy wskazanego lokalu znajdującego się w [...]. Ponadto organ zaznaczył, że J. C. jako właścicielka przedmiotowego lokalu umową użyczenia zapewniła wnioskodawcy tytuł prawny do lokalu i wyraziła zgodę na sprzedaż w nim napojów alkoholowych. Skargi na wyżej opisane decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyło Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o. o. w [...] sprawujące zarząd nad nieruchomością położoną w [...]zarzucając w każdej z nich naruszenie art. 7, 9, 10, 28, 138 kpa, art.18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że uniemożliwiono jej, jako stronie, czynny udział w postępowaniu. W ocenie skarżącej, jej interes prawny w tym, aby uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż jak stanowi wyżej wskazany przepis, to od jej zgody uzależnione jest uzyskanie przez wnioskodawcę koncesji na sprzedaż alkoholu. Ponadto, zdaniem skarżącej Spółki, niezasadne jest twierdzenie organu odwoławczego, że wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...]r. sygn. akt [...]stanowi wystarczający dowód na spełnienie wymogu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy. Poza tym, organ II instancji wydając trzy osobne decyzje, z których każda funkcjonuje osobno, naruszył art. 138 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi lub ewentualnie o jej odrzucenie. Zdaniem organu, wątpliwości budzi to, czy strona skarżąca ma prawo wniesienia skargi do Sądu na decyzje Kolegium w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Postępowanie o wydanie zezwolenia toczy się, bowiem na wniosek osoby zainteresowanej, a uczestniczą w nim właściwy organ udzielający zezwolenia oraz wnioskujący o jego udzielenie. Przyjęcie zatem, że spółka jest stroną postępowania administracyjnego i ma interes prawny do wniesienia skargi, jest wątpliwe w świetle art. 28 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 8 października 2009 r., połączył na podstawie art. 111 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w [...] na powołane wyżej decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] (sygn. akt II SA/Sz 174/09), nr [...] (sygn. akt II SA/Sz 175/09) oraz nr [...] (sygn. akt II SA/Sz 176/09). Jednocześnie, Sąd postanowił prowadzić postępowanie w połączonych sprawach pod sygnaturą akt II SA/Sz 174/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje dwóm grupom podmiotów: 1) każdemu, kto ma w tym interes prawny oraz 2) w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z przepisu tego wynika zatem, kto posiada legitymację skargową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie, wszystkie trzy skargi wniosło Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. w [...]będące, jak wynika to bezspornie z akt administracyjnych, zarządcą nieruchomości wspólnoty mieszkaniowej na terenie, której funkcjonuje lokal wskazany we wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wyszczególnionych w tym wniosku, a więc skargi wniósł podmiot niebędący wnioskodawcą w sprawie administracyjnej zakończonej zaskarżonymi decyzjami ostatecznymi. Skarżąca Spółka, w toku postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej orzekający w przedmiocie wskazanego wyżej wniosku, nie miała statusu strony tego postępowania. W tym stanie rzeczy, warunkiem sine qua non przystąpienia do merytorycznej oceny skargi było pozytywne przesądzenie istnienia legitymacji skargowej Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o.o. w [...]. Badanie istnienia legitymacji skargowej (poza pewnymi wyjątkami oczywistego jej braku), następuje na rozprawie i w razie stwierdzenia, że podmiot wnoszący skargę legitymacji tej nie posiada, prowadzi do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia. Taka właśnie sytuacja, uzasadniająca oddalenie skargi z powodu braku legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę, wystąpiła w niniejszej sprawie. Należy wyjaśnić, że badanie legitymacji skargowej Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o.o. w [...]odnieść się musi do unormowania wskazanego w art. 50 § 1 zd. 1 p.p.s.a., gdyż skarżąca spółka nie należy do żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 zd. 2 p.p.s.a., jak też nie jest innym podmiotem uprawionym na podstawie innych ustaw w rozumieniu art. 50 § 2 p.p.s.a. Istotę legitymacji skargowej, w ujęciu art. 50 § 1 zd. 1 p.p.s.a., stanowi istnienie po stronie wnoszącego skargę interesu prawnego, z którego wynika uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonej decyzji lub czynności organu administracji publicznej. Badanie legitymacji skargowej następuje zatem w kontekście art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., a nie na podstawie art. 28 kpa. Istotę zaś interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny legalności konkretnego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Skarżący, w rozumieniu powyższego przepisu, musi mieć w złożeniu skargi interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązku, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Pojęcie interesu prawnego nie zostało w prawie zdefiniowane. Sposób jego rozumienia wypracowało orzecznictwo i doktryna. W piśmiennictwie podkreśla się, że skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego "rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. W tej płaszczyźnie więc interes prawny, o którym mowa art. 50 § 1, ma charakter materialnoprawny" (vide: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis Warszawa 2005, str. 214). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a, przejawia się w tym, że podmiot wnoszący skargę do sądu działa bezpośrednio we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2006, s. 127-128). Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż alkoholu - jak wynika to z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 70, poz. 473) – wszczynane jest wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy. Z przepisu tego, ani z żadnego innego przepisu tej ustawy lub innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynika, aby udzielenie zezwolenia, na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy, wiązało się z koniecznością nałożenia, aktem organu administracji publicznej orzekającego w sprawie, obowiązku na inny indywidualnie oznaczony podmiot lub by wymagało przyznania takiemu innemu podmiotowi jakiegoś uprawnienia. Przeciwnie, stroną postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącej Spółki – jest wyłącznie wnioskodawca. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych (a także cofnięcie zezwolenia) stanowi rozstrzygnięcie dotyczące praw podmiotowych wnioskodawcy. W decyzjach w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych lub o cofnięciu uprzednio wydanego zezwolenia na taką sprzedaż nie orzeka się o prawach lub obowiązkach właścicieli lokali w budynku wielorodzinnym, w którym mieści się lokal, w którym prowadzona ma być działalność objęta zezwoleniem. Wprawdzie efektem tej działalności mogą być zakłócenia porządku publicznego, jednakże zakłócenia takie, jako naruszające sferę praw osobistych osób trzecich w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, a nie w sferze uprawnień wynikających z własności lokalu sąsiedniego lub nieruchomości sąsiedniej – nie są uznawane w orzecznictwie za naruszenia interesu prawnego, lecz interesu faktycznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 326/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Katowicach z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 564/99, wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 wskazanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. ustanawia wymóg dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia "pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym". Jest to warunek formalny wniosku. W razie jego niespełnienia wystąpi podstawa prawna do odmowy wydania wnioskodawcy zezwolenia. Żadną jednak miarą przepis ten nie stanowi prawnej podstawy jakiegokolwiek roszczenia podmiotu, którego zgoda jest wymagana. Tak więc, skarżąca spółka jako zarządca wspólnoty mieszkanowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym zlokalizowany jest wskazany we wniosku punkt sprzedaży alkoholu, na tej podstawie prawnej nie może oprzeć swojego interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w postępowaniu administracyjnym toczącym się nie z jej wniosku, a więc w postępowaniu, którego stroną nie była i być nie mogła. Z tych względów wskazane w skardze okoliczności związane z reprezentowaniem interesów członków wspólnoty mieszkaniowej, którzy nie zgodzili się na sprzedaż napojów alkoholowych, świadczą o istnieniu po stronie Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o.o. w [...]interesu faktycznego, a nie interesu prawnego (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1330/04, LEX nr 173939). Stwierdzenie braku legitymacji skargowej skarżącej Spółki zamyka drogę do badania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i uzasadnia oddalenie skarg na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.